编者按

《构建普惠金融生态体系——中国普惠金融发展报告》（绿皮书）已经在“2021中国普惠金融国际论坛”上正式发布。“绿皮书”一方面对过去五年的普惠金融发展做出中肯的分析，另一方面对未来的发展方向提出可供参考的建议。“绿皮书”内容涉及到了普惠金融改革试验区、农村普惠金融服务站、数字技术的作用、普惠保险、资本市场的支持、包容性创业投资等内容，既具有总结意义，也有前瞻性，是以贝多广院长为代表的CAFI研究团队一直倡导的构建普惠金融生态体系脉络的体现。

本期我们将针对政策滥用与机制设计来进行分析和提出建议。

一

政策滥用案例
 

1.地方政府参与

普惠金融领域中一个较为特殊的领域为扶贫小额信贷。在后续的发展中，扶贫小额信贷在各地的实践中演化出两个特征。一是贷款利率和贴息演化成“贷款利率为贷款基础利率、财政全额贴息”执行；二是“户贷企用”。
 

“户贷企用”模式中参与的地方政府、银行、企业和贫困户签订“四方协议”，明确各方约束和激励机制。这种模式在2017年前曾在各地区普遍推行，使得不少建档立卡的贫困户脱贫摘帽（2017年贫困户标准为家庭人均纯收入低于3335元），但随着还款临近到期，一个至关重要的风险逐渐显现。“户贷企用”中的融资企业由于各种原因，无法偿还贷款或偿还困难，导致了银行坏账和贫困户的债务责任（广西西林、山西长治、安徽六安、内蒙古等多地“户贷企用”爆雷）。

在业务后期的治理中，以政策文件可分为两个阶段。一是2017年-2019年中，《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（银监发〔2017〕42号）要求“推动风险补偿和分担机制”“扶贫部门要把好项目审核关”，同时并未明确禁止“户贷企用”模式。这种治理手段的作用对象为地方扶贫部门，并赋予了其资产管理和风险管理的预期。但显然对于贫困地区而言，地方扶贫部门客观上缺乏经验和能力。

二是2019年后期开始，《关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》（银保监发〔2019〕24号）要求“坚持户借、户用、户还”，“不能用于政府融资平台、生产经营企业”，同时要求对已经形成的“户贷企用”贷款做好稳妥善后工作。从结果来看，未到期贷款通过提前收回或转为其他贷款实现了统计上的清零，但尚未收回的贷款的风险处置仍至关重要。

此后，我国自2020年宣布实现全面脱贫，但《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》（银保监发〔2021〕6号）对已经脱贫的人口仍继续实施脱贫人口小额信贷。政策提出“贷款利率适当浮动”、“财政资金适当贴息”，降低了市场利率和脱贫人口小额信贷利率的利差，从而压缩了企业参与套利的空间。同时，近年来，普惠金融的发展也为原本在银行放贷评价机制中不符合标准的企业，降低了授信门槛，为企业融资提供了一个合理的途径。

2.银行业务违规

调整报表口径、优化上报数据（垒小户）

地区差异导致部分地方小微企业贷款业务较难完成，或即使能完成但利率空间不足，因此部分银行对普惠金融业务的主动性不足，采取调整报表口径或优化上报数据以应对监管部门对金融机构的普惠金融业务绩效考核。这种行为一方面使得普惠金融业务推进较为缓慢，另一方面会使得监管当局通过数据分析对普惠金融业务进展形成误判，导致指标失灵引起的决策失误。
 

增加贷款人隐性成本

小微企业实控人在无论是否有扩大生产或满足流动性需求的情况下，均存在获取贷款的主动性。而银行方面对小微企业贷款存量和增量均有控制，既需要放出一定资金的贷款满足监管考核要求，又需要控制资金的总额满足其自身利润和风险要求。银行分支机构为完成利润目标，在发放小微企业贷款的贷款中搭售其他保险、理财、基金、实物贵金属等金融产品或商品。这种行为实际上通过间接转嫁贷款成本，使得小微企业融资成本上升，背离普惠金融政策的初衷。
 

违规收取费用

从普惠金融需求方的获得性角度分析，普惠金融贷款大部分流入小微企业，其获得性较高。贴息和定向降息等政策的重要环节是保证资金的投入和使用的匹配性，即保证得到贷款的主体其真实意愿是扩大再生产，而非投入到其他金融市场，尤其是房地产市场。
 

3.证券业务违规

实际控制人隐瞒债务风险和企业真实情况

普惠金融政策对小微企业发行债券的资质较宽松，如企业实际控制人存在隐瞒和欺诈的可能性，会对金融市场的稳定性具有一定影响。
 

发债机构串通企业合谋利益

普惠金融政策对小微企业发行债券的资质较宽松，如中介机构存在利益输送的可能性，对金融市场的稳定性具有一定影响。
 

二

机制设计的分析与建议
 

我们用一个正金字塔来辅助问题的说明。

如图5-4所示，现有的政策主要致力于解决金融机构与市场主体之间存在的市场失灵——政策的本意在于引导金融机构如箭头①所示，将金融资源注入资本收益并不是最高的各类市场主体之中。普惠金融政策，一反资本的单纯逐利性质，通过一系列的机制设计试图通过“施加压力”将水（金融资源）从金字塔的中上层压入底层。水越深入底层灰色区域，代表普惠金融惠及的群体越广。我们观察到，这种类似涓滴效应逻辑的机制设计在现实中，往往以资金在浅灰色或者中灰色区域“潴留”而告终（如箭头②所示）。

举两个现实中的例子，研究团队在成都彭州考察仓单质押融资模式时发现，这种抵押物创新通常只能“整仓开单”，商品货物多为云南等地出产的姜蒜。仓单可以进行融资，一般通过第三方估值为仓单价值的50%；如果市场价格持续走低，则需要蔬菜通路商“补仓”。这项金融产品的创新实际上造福了大宗农产品中间商，通过保障图5-4中灰色区域的市场主体的利益不受损失/最大化来间接保证该种作物在产地的收购价稳定，不随市场的剧烈波动而大规模波动，亦不会影响农民对该种作物的种植意愿——从而保障远在云南种植该种作物农民的基本经济收益，然而市场交易的剩余价值都被在这个例子中相对强势的通路商拿走。

另一个例子则来自于供应链融资中的商业票据案例。在市场经济中自然形成的供应链上下游中，核心企业往往有着极强的议价能力——应付账款能否及时给付、使用商业承兑票据支付比例能否下降等等关乎上下游小微企业和个体户现金流压力的核心问题的议价权都掌握在了这家核心企业手里。换句话说，水（金融资源）有的时候如箭头②所示，“潴留”在某一中间层级不再下渗后，有的时候还有可能如箭头③所示，逆流而上，产生了某种“虹吸现象”。这种虹吸现象，可能是出于自愿，也有可能是受市场议价能力所迫。事实上，政策的制定过程中考虑到了箭头②标注的可能性，越来越多的政策设计开始注重“精准性”“直达性”，将金融资源直接倾注到金字塔的最底层（例如扶贫小额信贷）。

如前文所说，现有普惠金融政策的制定致力于解决金融机构与市场主体之间存在的市场失灵：水存留在金融机构那一层级并不下沉。最有挑战性的问题在于，第五层级内部各类市场主体之间，依据市场经济规律互动导致的金融资源自然“潴留”在某一中间层级能否被解决？甚至，应该被解决吗？普惠金融五年规划设计之初即定调要遵循“政府引导、市场主导”，如若水在中间层级的潴留是市场经济运作在所难免的结果，那么大众也需要对普惠金融所提供的“公平性”有更深的理解：国家调动并倾斜资源将水下压，提供的是对所有市场主体平等地享受金融资源的机会；但是只要政策不干涉市场运行规律，更多的水最终的确会存留在金字塔市场主体的中上层。这种在政府倾注资源后，社会福利增加，再分配后达到的新均衡较原来的分配已经是某种程度上的帕累托改善了。普惠金融政策的制定，对于社会“公平性”和“有效性”的再平衡，将会在未来的很长时间里，值得追踪和深究。

THE END