编者按

近年来，各国政府、国内外普惠金融机构、监管机构、知名金融机构都对“客户保护”格外关注，金融消费纠纷的有效化解已成为当前影响社会稳定的重要问题。中国人民大学中国普惠金融研究院在2018年10月16日“第四届中国普惠金融国际论坛”上正式启动“CPCP客户保护与赋能计划”，第一次提出了“非诉讼纠纷解决优先”观点。中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）顾雷、江西财经大学桂荷发教授就金融消费纠纷非诉讼第三方解决机制问题与广大读者深入交流。作为中国普惠金融研究院CPCP项目后续研究成果，我们欢迎业内人士一起参与讨论，共同为我国普惠金融消费者保护机构问题进言献策。

 

作者简介

桂荷发，金融学博士，江西财经大学金融学院教授、博士生导师。现任江西财经大学科技金融研究中心主任，现代金融研究院常务副院长，江西省科技金融研究会副会长，民进江西省委会经济专委会主任，抚州金融创新研究院院长。长期从事公司金融、资本市场以及科技金融研究，在《经济研究》、《金融研究》、《国际金融研究》、《Economics Letters》等国内外知名期刊发表论文多篇，并主持多项国家自然科学基金课题、国家软科学课题、教育部人文社科课题、江西省经济社会发展重大招标课题。

 

作者简介

顾雷，法学博士，金融学博士后，高级经济师，现任天津金融资产交易所首席经济学家，国际破产协会中国破产重整联盟副会长，中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）研究员、硕士生导师。近年来主要研究互联网金融、破产重组、普惠金融监管以及证券市场违规犯罪问题。

消费纠纷的解决是消费者享有的一项最基本权利。由于网络交易的虚拟性，纠纷解决机制之间衔接不完善、约束力不强等因素，对消费纠纷的解决可能是低效的、片面的、缺失的，最终导致网络消费者合法权益难以保证。因此，有必要加快构建“投诉+调解+仲裁”程序衔接、运转高效的非诉解决机制，进一步提高非诉机制的专业性、时效性和法律效力，这不仅有利于金融消费者权益保护，更应成为我国互联网金融消费纠纷解决的应有之道。

我国金融消费者权益保护非诉机制的现状

一是金融机构内部的调解机制。由金融机构与消费者直接协商和解，无需第三方介入。消费者直接向金融机构投诉，由金融机构内部投诉处理部门与消费者达成和解。

二是国家监管部门建立的第三方非诉调解机制。中国人民银行在上海、广东、陕西等地开展第三方调解组织建设试点，中国银保监会在北京、上海、重庆、深圳等地进行银行业投诉纠纷调解试点，在深圳市成立了“银行业消费者权益保护促进会”。原中国保监会从2005年开始试点保险合同纠纷非诉快速处理机制，现已要求各保监局均要建立调处机制并在31个辖区试点建立诉调对接机制。

三是仲裁机制。上海、武汉、广州、成都、珠海等地也相继成立了专门的金融仲裁机构，制定金融仲裁规则，对于解决金额较大、金融机构之间的案件更加便捷且保密性更好。

四是行业自律协会的调解机制。上海、陕西采取民非组织形式，黑龙江、广东主要依托金融消费者权益保护协会设立调解机构，诸如由行业协会参与会员与客户调解，部分地区的银行业协会（同业公会）、证券业协会、保险业协会（同业公会）正在试行之中，深圳还成立了事业单位性质的调解组织——深圳证券期货业纠纷调解中心。

【案例】

以上海市为例，金融消费纠纷非诉解决机构主要包括上海国际经济贸易仲裁委员会、上海仲裁委员会内设的上海金融仲裁院、中国国际经济贸易仲裁委员会上海分会以及“一行二会”在沪设立的纠纷调解组织。

1、全国首家专业金融仲裁机构———上海金融仲裁院。由上海仲裁委于2007年12月依法设立，主要为金融机构之间或金融机构与企事业法人、自然人之间的金融交易、服务活动发生的纠纷提供公证高效的仲裁法律服务。据统计，2008年至2018年，该院共受理各类金融案件3,520件，累计争议金额215.62亿元。

2、上海国际经济贸易仲裁委员会。据统计，2013年至2018年，共计受理金融纠纷案件369件，争议金额合计46.18亿元，平均个案争议金额1,538.21万元。争议类型包括借贷、股票、债券、保险、融资租赁、委托理财、信用卡结算等，其中融资租赁合同纠纷居多。

3、上海市金融消费纠纷调解中心是中国人民银行金融消费权益保护局确定的金融消费纠纷非诉讼解决机制建设的首批4家省级试点单位之一，也是我国第一家金融消费纠纷专业调解组织。2015年5月开始调解事务，主要聚焦10万元以下的小额金融纠纷案件。成立3年多以来，中心共调解案件797件，成功645件，成功率为81%，涉案金额达18,132万元。目前，该中心与上海市高级人民法院协商建立了覆盖全市三级法院的诉调对接工作机制，专门派法官进驻调解中心，对有关调解协议进行司法确认。

4、2019年5月14日，中国人民银行上海总部会同南京分行、杭州中支、合肥中支及宁波市中支在南京签署了《长三角地区金融消费纠纷非诉解决机制（ADR）合作备忘录》，长三角地区金融消费纠纷ADR机制合作的目标是在长三角地区各人民银行分支机构积极推进辖区金融消费纠纷调解组织建设。

如上所述，我国已经在金融消费纠纷的非诉讼解决机制建设上进行了一些尝试，取得了一定的成绩，但是，伴随着近年来我国金融消费的快速增加，金融纠纷也与日俱增，现行《消费者权益保护法》规定的争议纠纷解决机制已不能适应网络发展趋势，更无法与互联网金融消费纠纷解决有效匹配。

从经济学角度分析，在金融交易中，金融消费者由于信息不对称、专业知识贫乏、时间精力和财力有限等因素，长期处于弱势地位。虽然市场也对消费者提供解决方案，但由于市场失灵、法律缺失和司法成本高昂等外部原因，无法给金融消费者提供及时、有效保护。因此，除了政府主导的消费纠纷解决机制外，还需要给金融消费者提供更多公正、独立的第三方非诉解决机制。

现有非诉解决机制的主要问题

1、调解方式约束力不强，容易产生纠纷久拖不决的问题。调解协议的达成必须为纠纷各方当事人所接受，如果分歧较大或一方坚持不合理诉求，则无法达成调解协议。即使双方达成协议，如果一方恶意违约，另一方也不能申请强制执行，需要法院进行司法确认后才具有约束力。调解前的保全和调解后的执行，是金融消费者选择调解的最大顾虑，因为调解机构本身没有强制执行力，因此，调解执行效率并不高，单纯为提高调解率而采取“和稀泥”方式，反而会引发道德风险。

2、仲裁对接机制尚未成熟，覆盖面较窄，有待扩展。仲裁往往倾向于大案值的金融消费纠纷，无法完全适应互联网金融消费“大批量、小金额”的纠纷特点，且受理案件获得的收入也无法覆盖办案成本，客观上决定了对案值较小的网络交易纠纷的覆盖面较窄，也无法解决债务人利用公告送达、申请鉴定等程序恶意拖延时间的问题，现有仲裁难以满足不断增长的一般金融消费纠纷需求。1

3、传统诉讼成本高昂，时间周期冗长，效率较低。受制于传统观念等，长期形成的“信官不信民”的观念促使我国大多数金融消费者遇到纠纷更倾向于传统诉讼方式。但是，传统诉讼的成本十分高昂，而且诉讼通常经历漫长的一审、二审程序，诉讼周期长，并不利于金融消费纠纷的及时化解。

注：1. 周小燕，《借鉴国际经验加快在上海健全金融消费纠纷非诉解决机制的有关思考》，摘自《上海金融》，2016年第8期。

我国金融消费非诉讼第三方解决方案

（一）金融消费非诉讼第三方解决机制的法律依据

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设”，最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》等文件，都为我们建立与完善金融消费纠纷非诉讼第三方解决机制提供了立法依据。

我们应该学习与借鉴发达国家经验，建立金融消费纠纷非诉讼第三方解决机制，与仲裁、诉讼形成功能互补、程序衔接的金融纠纷解决机制，快速、有效和低成本地解决纠纷，全面负责全国银行、证券、保险领域的金融消费纠纷化解工作，加强全国互联网金融消费纠纷非诉解决业务领域的沟通与协作，构建全国性金融消费纠纷处理框架，建立多层次、多领域的金融消费纠纷调解合作机制。

（二）金融消费非诉讼第三方解决机制的基本原则

1、双方自愿平等原则

金融消费纠纷非诉讼第三方解决机制的合作是双方当事人在平等、自愿的前提下，相互沟通，共享信息，协商一致地处理金融消费纠纷的一种模式，因此，最基本的原则就是双方自愿平等原则。

2、倾斜保护原则

从金融消费纠纷非诉解决机制的国际经验看，对于一定金额以下的普通金融消费者，由于其处于相对弱势地位，在纠纷处理制度设计上采取“适度倾斜”原则。例如，加拿大在对争议处理结果的异议性上，对金融机构有单方面约束力，如果消费者同意该处理结果，金融机构必须无条件接受。如果消费者拒绝接受处理建议，则将处理建议公布于众，有权选择司法程序，以增强裁决透明度和倾斜保护力度。也就是说，解决金融消费纠纷的过程中，在不违背公平正义和公序良俗情况下，在举证责任、职业义务、执行便利程度等方面对消费者权益加强保护。

3、快速处置原则

解决金融消费纠纷的过程中，尽力促使双方当事人就纠纷处理尽快达成一致意见，使各个机构能够协同合作，共同解决纠纷问题。这主要是消除传统诉讼（仲裁）可能经历公告期、管辖权异议期、鉴定期间、法院间的卷宗传递期等无法预测的不确定时间，解决传统诉讼周期冗长的问题。

（三）金融消费纠纷非诉讼解决机制的主要特征

一是处理程序的综合性。非诉解决机制是投诉、调解和裁决相结合的处理机制。首先要求向金融机构进行投诉，并由金融机构先进行内部处理，注重发挥调解作用，目的是希望消费者和金融机构和谐地解决争议，而非对抗式地解决争议。在纠纷处理程序上，将监管机构组织下的调解和具有法律效力的裁决程序组成一个新型的解决机制，实现诉调对接。在纠纷解决范围上，应当包括所有的金融纠纷，涵盖银行、保险和证券等各个金融行业，以体现处理纠纷的统一性和权威性。在最终裁决效力上，基于最大限度便利消费者的考量，应当赋予消费者对于裁决效力的选择权，对于专门机构最终作出的裁决，仅对金融机构具有单方面的约束，如果消费者不满意，还可以寻求其他途径，如仲裁或诉讼。

二是处理机构的独立性。争议处理机构主要以服务公众为宗旨，既独立于消费者和金融机构，也与监管当局保持相对独立。由于行政资源的相对有限和投诉处理的专业性，由行政机关主持金融纠纷的投诉处理并不是最佳的选择。设立独立于行政监管机关的第三方纠纷处理机构，由其负责金融消费纠纷投诉处理工作，可以使监管部门从具体的纠纷处理事务中解脱出来，专注于政策的制订和监督落实，为金融消费者提供一条经济、便利的纠纷解决渠道，帮助其更好、更快地维护自身的合法权益，从而有效润滑金融机构与消费者的关系，营造和谐稳定的金融法治环境。独立的金融消费纠纷投诉处理机构是目前世界主要经济体的普遍选择。

三是纠纷解决的非盈利性。非诉讼解决机构为非盈利性组织，经费基本由金融机构承担，除中国香港外，世界各国和地区都不向金融消费者收费，确保非诉讼解决机构的客观和公正。

（四）金融消费纠纷非诉讼解决机制的五点建议

1、加快推动现有投诉、调解、仲裁等非诉机制的协调衔接。目前，国际上已有120个国家成立了金融消费纠纷非诉解决机构，基本上都采用“投诉+调解+仲裁”的“一站式”便捷服务模式，如英国金融申诉专员服务公司（FOS）、加拿大银行服务与投资督察员（OBSI）、台湾金融消费评议中心（FOI）、香港金融消费纠纷调解中心（FDRC）等。我国也应当充分借鉴国际先进经验，进一步研究论证建立“投诉+调解+仲裁”一站式、专业化金融消费纠纷第三方解决机构。

我们建议，设立一个权威的“互联网金融交易纠纷投诉中心”，作为第三方解决机构，接受来自全国各地的网络金融消费非诉讼投诉，可以由中国工商总局和中国消费者权益保护协会联合设立，由该中心转发到被投诉的网络经营者所在地的工商局或消费者权益保护协会。纠纷发生地工商局或消费者权益保护协会在收到中心转发的投诉资料并核查后，代表消费者与经营者协商解决，再对投诉资料进行核查并处理，进一步拓展各省市金融消费纠纷调解中心的功能，在现有投诉、调解的基础上增加“仲裁”功能，聚焦小案值、普通金融消费者的金融纠纷，进行“一口受理”，与现有商事仲裁机构在业务覆盖上形成错位。这种安排使消费者在寻求救济时不需要考虑地域限制和司法救济成本问题。

2、逐步制定和完善第三方纠纷解决的相关法律规范。由于普通商品网络交易纠纷与互联网金融交易纠纷是不完全等同纠纷类型，在具体纠纷认定、证据采集和判定程序上有所区别，不能完全沿用适用工商行政管理总局颁布的有关规定，我们认为有必要制定《互联网金融交易纠纷及有关服务行为管理暂行办法》，专门适用网络金融交易纠纷案件，明确纠纷处理程序、纠纷解决范围、最终裁决效力等内容，允许其通过互联网技术手段增强解决金融消费纠纷的能力，保障金融产品网络交易纠纷的及时处置，为化解互联网交易纠纷和维护网络安全提供司法保障，实现对金融行业纠纷处理行为的有效规范以及对金融消费者合法利益的有效维护。

3、建立线上线下纠纷调解联动机制。依托“中国金融消费纠纷调解网”，集成全国各地金融消费纠纷调解组织，结合在线纠纷解决机制（Online Dispute Resolution，ODR)，联动开展线上和线下调解活动。也就是在人民法院决定立案前，经自然人与金融机构双方当事人同意后，可将金融借款合同纠纷、金融不良债权转让合同纠纷、储蓄存款合同纠纷、借记卡纠纷、信用卡纠纷、金融委托理财合同纠纷、银行结算合同纠纷、不当得利纠纷、国债权利确认纠纷、国债交易纠纷等委托当地金融消费权益保护联合会(协会)进行调解。通过这种跨部门联合建立的第三方金融消费纠纷解决机制，将大大降低金融消费纠纷各方的时间成本与经济成本，提高纠纷解决效率，有效缓解金融消费纠纷诉讼压力，也将在一定程度上节约司法资源。

4、建立纠纷处置会诊制度，针对遇到的疑难典型纠纷案例邀请全国各地专业人士联合会诊，各金融消费纠纷调解组织联合推动调解员、中立评估专家人才共享，定期开展各类互动交流，共同形成科学定性和处置建议，为区域内同类案件的处理形成指引，建立人才共享、调解联动、交流预警、课题研究和典型案例联合会诊五项合作机制，建立多边课题研究机制。针对金融消费纠纷热点问题及前瞻问题共同开展课题研究，探索金融纠纷调解理论，形成优秀研究成果，推动跨区域金融纠纷解决机制建设。

5、进一步加大对金融消费纠纷非诉解决渠道的宣传推介，进一步推动仲裁、调解机构与银行、证券、保险、融资租赁、信托、私募等行业协会的对接，增强金融机构及公众对金融纠纷非诉渠道的了解和信任，逐步引导金融机构接纳采用更加多元化的方式完善合同的制定和履行。