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CAFI洞察丨建立有利于微弱经济的政策环境与监管体系·绿皮书精读

编者按

中国普惠金融研究院(CAFI)倾心打造的普惠金融领域年度报告《中国普惠金融发展报告(2020):微弱经济与普惠金融》于2020年11月正式出版发行并在“2020中国普惠金融国际论坛”上发布。在此“精读”系列,我们试图以报告推出的主要概念为抓手,读懂报告的精髓。本期,我们介绍我国现有的政策监管体系对微弱经济的影响,以及如何通过改善政策监管促进微弱经济发展。

 微弱经济金融政策与监管现状

(一) 建立微弱经济法律框架

《个人独资企业法》与《合伙企业法》支持了微弱经济体在初创时期的发展。《民法典》以“保护民事主体权利”为主线,充分体现了国有企业、集体企业和民营企业的平等竞争地位,为小微企业的发展保驾护航。除此之外,国务院有关部委陆续出台的相关法规,也构成了微弱经济的政策配套法规。

 

(二) 国家相关金融政策扶持

1.  国家层面金融政策扶植

2010年以来,随着小微企业在国民经济中的作用越来越显著,国务院相继出台了“国九条”等一系列扶持小微企业的政策。国家发展改革委、财政部还颁布了《关于安排政府性资金对民间投资主体同等对待的通知》,引导社会资本对微弱经济投资,为微弱经济发展提供了可期的政策空间。

 

2.  行业监管政策稳步推进

近年来,我国监管部门不断补齐地方金融监管制度短板。2019年,中国银保监会陆续颁发了《融资担保公司监督管理补充规定的通知》等行政法规和规范性文件,不断扩大微弱经济组织或机构的融资担保规范。

 

3.  人民银行货币与信贷政策力度加大

中国人民银行多次实行了定向降准,用好了信贷、债券、股权“三支箭”,保持了各微弱经济主体流动性合理充裕,为微弱经济高质量发展营造适宜的金融政策环境。

 

4.  国家财税政策持续发力

2019年,财政部发布《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》,放宽小型微利企业标准,加大企业所得税优惠力度,对小型微利企业享受普惠性所得税减免政策的有关征管问题进行明确。

 

2020年2月,《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》出台,要求金融部门保持金融市场流动性合理充裕,对相关行业及有发展前景但暂遇困难的企业特别是小微企业提供信贷支持,缓解新冠肺炎疫情对小微企业造成的负面影响。

 

(三) 微弱经济保护性规定

国家一直致力于打击危害微弱经济的各类违法行为,并且做到了快速受理、及时办结;《法律援助条例》《消费者权益保护法》等一系列规定对微弱经济起到了保护作用,同时提供了普惠平等、便捷高效、智能精准的公共法律服务。

 

对微弱经济的政策失衡与监管缺失

(一)  微弱经济法律体系不健全

多年来,我国金融政策更倾向于大中型企业,忽视对微弱经济的立法扶持。小微企业的优惠政策远不及大型国有企业,贷款规模仅占全国信贷总额的很小比例,区域发展不平衡与结构发展不合理的问题长期得不到解决。

 

(二)  微弱经济监管法规层级较低

我国微弱经济的立法层次较低,大多是部门规章、行政法规或者地方文件,权威性常受到挑战。而且本身也不够完善,在一定程度上影响了微弱经济金融监管的执行效率。

 

(三)  监管主体多重结构导致监管交叉

不同监管主体从自身角度对金融市场进行监督管理,短期内都各自出台了一系列监管措施,但发布主体众多,相互之间没有隶属关系,遇到法条竞合时,很难统一协调。

 

(四)  差异化监管落地尚需深化

2018年,中国银保监会启动了差异化监管考核制度,改进内部考核激励约束机制。但小微企业金融服务与机构市场准入挂钩并没有形成可操作的细化措施。另外,政府往往偏向于管理,服务较少,缺乏有针对性的金融服务。

 

(五)  监管机构之间缺乏政策协调性

随着金融混业发展,分业监管的弊端逐渐暴露。监管机构之间缺少信息共享,立足点不同,监管政策很难协调一致,监管职责不明,容易形成对市场叠加性的同步振荡,从而导致金融错配,影响监管整体效能的发挥与金融市场的安全稳定。

 

(六)  对待微弱经济存在政策失衡问题

目前,我国对微弱经济在金融政策上存在失衡现象。同时,对待微弱经济,我国金融监管在涉及微弱经济公平性的方面依然存在一定问题。

 

微弱经济政策导向与监管原则

(一)  包容性金融政策导向

过度监管会导致商业银行“不愿贷”“不敢贷”“不会贷”问题长期存在,无法解决金融服务供给不足问题。包容性政策要求加强市场协调效应,加强政策协调配合和资源配置效率。同时,采用试点策略对待创新业务,给予微弱经济一定的创新空间,进行风险缓冲,提升监管效率,实现创新激励和风险防范的协同发展。

 

(二)  差异化监管策略

监管部门需要探索小微企业金融服务差异化政策,以不干预金融资源配置为前提,通过优化绩效考核机制和配置信贷资源,确保各项监管政策、监管措施向微弱经济倾斜。要对支小成绩突出的银行给予特殊奖励,健全基层支行“敢贷、愿贷”机制,实施差异化银行放贷激励政策。

 

(三)  必要性监管原则

必要性原则,就是在商业可持续原则下的必要监督,凸显有限但有效的监管特点。

 

1.  有限监管

有限监管,就是在“有限集中和确实必要”的基础上,充分体现微弱经济的自治优先、市场优先、法律优先的监管规则,推动微弱经济健康发展。但微弱经济组织和机构能够自主决定的、市场机制调节的、依法合理运行的,监管部门一般不需要介入监管。

 

2.  适度监管

适度监管原则重点在于监管的广度和深度。要达到经济发展与风险控制之间的平衡,监管部门需要适度干预,形成以政府监管为主导、行业管理为纽带、企业自律为基础、社会监督为补充的“四位一体”监管格局,充分体现“全程、适度、持续”原则,让微弱经济享有更好的发展环境。

 

有利于微弱经济的发展政策与监管建议

(一) 及时完善微弱经济金融立法

 

1.  起草《小微企业保护法》

课题组建议,起草《小微企业保护法》,明确小微企业法律地位及权利义务,从行为合规监管向风险防御监管过渡,为小微企业发展营造稳定、透明、可预期和公平竞争的法制环境。

 

2.  对非存款类放贷机构立法保护

加快《非存款类放贷组织条例》起草工作,对所有非存款放贷组织开展法律保护,厘清社会公众对民间放贷的认知,引导非存款类金融机构服务小微企业,提高对非存款放贷组织的监管效率,促进非存款类放贷组织规范可持续发展。

 

3.  尽快完成助贷业务制度性安排

加强顶层设计,起草《助贷业务管理暂行办法》,确立助贷机构法律地位,明确各参与主体的权利与义务,统筹协调助贷法律关系,增强法律监管效力,完成对助贷业务的制度性安排。

 

4.  启动地方金融监管条例的立法工作

课题组认为,随着金融监管体制改革深入,加强地方金融监管部门的监管权限和职责将成为重要趋势,全国各地应尽快出台《地方金融监管条例》,有利于微弱经济监管和风险防控,并提升普惠金融法律监管效用。

 

5.  优化农业保险监管制度

强化农业保险管理,尽快制定《农产品保险管理暂行条例》,完善农业保险制度,开发地方优势特色保险业务,用保险补偿弱势群体经济损失,不断提高监管效能,构建具有前瞻性、动态的农产品保险监管体系。

 

6.  落实《民法典》各项保护性条款

在金融监管过程中,必须坚持平等保护各类民事主体,平等对待微弱民事主体的生命健康、财产安全、人格权利,促进《民法典》赋予民事主体的各项权利得到切实保障。

 

(二) 实行差异化监管考核

微弱经济组织或机构的情况千差万别,必须施行差别化监管,构筑有利于微弱经济的生态环境。需要完善现有的监管评价制度,实行动态存贷比差异化考核,引导商业银行资源向中小微企业倾斜;建立差异化利率定价机制,优先解决小微企业融资难问题。

 

(三) 法律援助推高金融监管实效

我国法律援助还处于初建阶段,多针对公民个人法律援助,几乎不涉及小微企业。我国应依靠法律援助助推监管时效,并建立省市级企业投诉和威权服务平台,维护微弱经济组织和个人的合法权益。



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