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刘守英:乡村振兴与农业农村优先发展

 

3月12日晚,中国人民大学经济学院党委书记兼院长刘守英做客包容会“普惠大讲堂”,用近1个小时的时间鞭辟入里、情真意切地分析了“乡村振兴与农业农村优先发展”的问题和解决路径。

 

在讲座中,他解读了刚刚发布的2021中央“一号文件”的政策要点,分享了深入乡村调研后的成果,剖析了由来已久的“三农”在现代化发展进程中的问题,并结合湄潭的实例提出了如何优先发展农业农村的建议。

 

(讲座内容要点如下:)

 

今天我围绕的主题是“乡村振兴中农业农村的发展

 

现在的乡村振兴有两个难点:一是到底怎么去进行乡村振兴,二是到底怎样去推动农业农村的发展。这两者之间有关联也有差异。

 

“一号文件对农业农村优先发展做简单提示以后,重点回应的问题是农业的困境。乡村振兴中如果农业问题不解决,乡村振兴就没有产业支撑,就不可持续的。现在农村做了很多“面子工程”,包括 “厕所革命”、改水、拓宽道路等等,不能说没有效果,但要认清乡村发展的核心是要找准整个乡村产业发展的出路。所以我今天的分享将重点围绕“乡村产业为什么会陷入这样一种困境,出路到底在哪里”来谈。

 

1

解读2021年一号文件

2021年的“一号文件有两个关键词:全面推进乡村振兴和农业农村现代化。

 

第一个百年计划已经完成了,全面建成小康社会、脱贫攻坚都完成了。第二个百年期间,我们想要建成一个现代化的国家,而且是一个社会主义现代化国家这对整个中华民族来说是一件更难的事,二战以来发展中国家真正建成现代化国家的少之又少,因为发展问题没有从根本上解决国家现代化的问题。

 

今年的“一号文件作为落实“十四五”规划建议的重要内容,就是要建设现代化国家而且是社会主义现代化国家。整个乡村必须要实现现代化,所以,重点是落实农业农村和推进乡村部署。

 

这里提到四个方面:

 

1. 发展不平衡不充分的问题:重点难点在“三农”。农民的出路到底在哪里,农业发展的路在哪里,乡村的未来在哪里,到现在为止是没有找到的

 

2. 城乡发展的问题:农业农村还是最大的短板。

 

3. 中央提出以内循环为主,其核心就是通过农民收入与消费问题的解决来提高农村的需求。只有农民的消费和收入问题解决了,中国城乡的经济循环才能实现。但是现在城乡的循环还是没有被根本打通。比如乡村市场的发展比城市市场发展程度要差得多,乡村消费日用品质量比城市要差得多,在乡村生产大量产品比在城市的畅通程度要差得多。所以,从新发展格局循环作为核心来讲,城乡经济循环是最大的问题。

 

4. 风险:国家在应对风险的时候,最后要守住的底盘是“三农”要稳。

 

这次的“一号文件讲“四个坚持,“五级书记抓农业,从村书记一直到省委书记,要求非常严格和明确,同时也强调农业和农村的优先发展。

 

(一)  农业和农村的现代化要一体设计,一并推进

过去我们一直强调四个现代化,强调农村的发展,实际上主要强调的是农业现代化。农业现代化和农村现代化并不等同。这次提到两个现代化要一体设计,是因为过去的乡村现代化仅仅是农业现代化,而农业现代化不能带来农村现代化的推进。现在两个现代化要并行,最后实现创新发展。我们看到“一号文件”提出的主题是高质量发展,数量对农业来讲已经不是最大的问题了。

 

(二)农业农村的发展和安全

农业不仅要发展,更要安全,包括种植安全,以及农业对整个国民经济的安全。另外文件中重点提到要把乡村建设摆在现代化建设的重要位置。乡村的发展与乡村建设行动正在开启现代化的新征程,与过去仅仅只在城市发展不顾乡村发展相比,是一个非常大的变化。

 

关于乡村的功能,这次明确提出,第一是农产品的供给,第二是生态屏障,第三是文化传承。这里传递出一个非常重要的信息,即乡村不是单纯搞GDP的地方,除了供给功能以外,乡村的生态功能、文化功能也非常重要。中国乡村振兴的道路是有中国特色的。农业农村现代化在体制上要形成新型城乡关系,这是基本的架构。

 

(三)目标任务

1. 2021年的主要工作是农业和农村现代化规划启动。

 

2. 全面启动乡村建设行动。

 

(四)构建现代化乡村产业体系

“十四五”规划非常强调现代化产业体系和经济体系,这是过去讨论不多的。在整个国家的现代化经济体系建设中,这次提出了乡村产业体系,乡村不仅仅是搞传统农业的地方。现代乡村体系的建设是对过去乡村发展以及乡村功能的拓宽。

 

1. 农业全产业链架构。农业产业链建设一定要立足于乡村的特色优势资源,同时提出要把产业链大部分留在乡村,使农民在产业增值收益里获得更多分享,实现增收。这样农村产业的发展才会有基础。乡村产业链的构建主要在县级和县级以下,从而使它的产业链收益留在乡村。整个现代产业体系的设计是比较有新意的。

 

2. 健全现代农业全产业链标准体系,包括探索新型农业经营主体和农业龙头企业如何在整个农业现代产业体系中发挥作用。

 

3. 立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工,建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。

 

4. 推动流通建设,推进公益性农产品市场和农产品流通骨干网络建设。

 

5. 开发休闲农业和乡村旅游精品路线建设,完善配套建设。

 

6. 推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范园区建设。

 

7. 到2025年要建设500个左右的示范区,这一点对整个未来乡村产业体系的构建,以及拓展农业的产业和功能非常重要。

 

(五)强化农业农村优先发展投入保障

1. 中央预算内投资进一步向农业农村倾斜。

 

2. 土地出让收益用于农业农村的比例要提高,原来土地出让收益主要用于城市,在乡村振兴以后,未来土地出让收益明确提出要提高在农业农村的比例。

 

3. 支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动。

 

4. 设立乡村振兴基金,撬动金融资本和社会力量参与。

 

5. 运用支农支小再贷款、再贴现等政策工具,推动农村金融机构回归本源。

 

6. 鼓励银行业金融机构建立服务乡村振兴的内设机构。

 

7. 开展农民合作社内部信用合作试点。

 

8. 推动农村数字普惠金融发展。

 

9. 推动农户小额信贷、保单质押贷款、农机具和大棚设施等抵押贷款。

 

10.鼓励开发专属金融产品支持新型农业经营主体和农村新产业新业态形成。

 

11. 农业农村基础设施投融资的中长期的信贷支持。

 

12.地方优势特色农产品保险以奖代补扩大到全国。

 

13.健全农业保险,发挥“保险+期货”在服务乡村农村产业发展中的作用。

 

(六)推进现代农业经营体系建设。

核心有两个主体,一是家庭农场,二是农民合作社。

 

(七)深入推进农村改革。

1. 农村产权和要素市场配置机制。

 

2. 关于农地制度没有新的提法。

 

3. 农村集体经营性建设用地入市制度,已经有了法制保障,也是保障下一步乡村用地最重要的制度。

 

4、农村存量建设用地政策,关系到未来乡村用地在哪里?一是农村集体经营性建设用地入市,二是乡村存量建设用地的盘活。

 

5、供地方式改变。

 

以上是这次一号文件最精华、最具有信息量内容。除此之外还包括宅基地制度的改革,包括城乡建设用地增减挂钩的改革,还有2021年基本完成农村制度改革。这次的“一号文件,是为推进乡村振兴和农业发展的措施进行的整体设计。

 

2

中国农业反常规与转型升级困境

做农村和农业的时候首先要明白,中国的到底出现了什么问题?

 

(一)中国城市化的反常规模式

首先要反思的现象是当城市化率到了62%以后,中国农业农村出现了衰败的现象。我认为是城乡发展的模式出现了问题。在发达国家的快速城市化进程中,都有一个人口快速从乡村向城市转移的过程。但中国的问题在哪里?当中国城市化率才到60%的时候,就出现了乡村衰败和农业发展缺乏竞争力的现象,这是需要反思的一个问题。

 

现在很多人把中国的城市化模式当成中国特色,认为中国的城市化模式非常好地促进了快速城市化、促进了城市的繁荣。但是现在这个模式的后果正在显现。这个模式的特点是人出村、再回村。40后、50后、60后这些人在他们最年轻的时候离开农村,现在又都回到了乡村。我们现在要问的问题是,70后、80后、90后、00后是否还会继续这个模式?中国人出村又回村的城市化模式导致人不再留在城市,对城市来讲是节约了成本,城市不用为这些人支付他们在城市的成本,包括基础设施、公共服务,教育以及保障等等。所以,我们确实是进行了一场“让城市不为这些为城市做了贡献的人支付成本的城市化模式”。但是,因为农民出村又要回村,这种模式使得乡村的代价非常明显。

 

中国反常规的城市化模式给乡村带来了一些后果。

 

1. 农民出村又要回村,农民将他们在城市积累的财富带到乡村来盖房。他们把财富埋在村里,并没有将这些财富在城市中积累,比如在城市买房,凭借房价的升高来增长他们的财富。

 

2.  回村带来的代价是以村为单位的巨量基础设施的投资。现在农村一方面是基础设施的投入不足,另一方面是基础设施的提供是极其分散的,公共品的提供也极其不经济。

 

3.  农村老人的绝望。大量农村的年轻人进城,进城的年轻人的孩子要么自己带在身边,要么在镇上和县城读书,所以看到农村这一代的老人,在他们为了乡村生活了一辈子以后,不仅仅在亲情和精神上绝望,心理也是非常绝望的。我问村上很多老人他们讨论最多的问题是什么,他们说是怎么去死亡。进到农村以后如果经常听到的是农村的老人在选择最后怎么去了断自己的生命,这个乡村还有什么希望?

 

4.  年轻人回村是在寻找乡愁。为什么回到农村找乡愁呢?非常重要的一点是农民跟乡村之间的链接,他们在找什么样的农村?如果能在城市非常体面地待下来,有平等的公共服务和权利,那回来找的是乡愁,但现在他们回到乡村实际上是带着一种无可奈何。一是老人在乡村,二是城市没有他们未来的归宿,他们还是回到农村,所以我担心40后、50后、60后会无可奈何回到乡村,最后绝望地死去,我们的70后、80后、90后还会选择这种路吗?

 

5.  当农业、农民、人和地不能重组的时候,中国农业也出现很大的问题。所以,中国城市化的模式看似节约了成本,但留下了极大的后遗症。

 

(二)  中国城市化模式带来的困境

这套模式带来的最大问题是农业的困境。

 

世界上农业比较强的国家表现出的共同特征是农业占GDP的份额与占就业的份额同步下降,农业可以进行要素重组,农业生产力提高。要素匹配度提高是新的农业方式。无论是农业强的发达国家,还是已经转向农业不重要的这些现代化的国家,共同特征是两个份额的下降。

 

中国由于反常城市化的模式,带来的结果却不是这样的。

 

一是农业占GDP和农业占就业的份额下降不同步。现在中国农业占GDP的份额和世界趋同,占到5-6%,但农业占就业的份额还在25%,这是极其反常的。农业的两个份额下降的不一致,是因为人没有在城市待下来。25%的人搞5%的农业,带来的后果是农业回报不仅低,而且还在下降。我们在快速工业化和城市化的进程中,农业的利润是下降的。这是非常要命的一件事。农业农村要优先发展,要做现代化农业,当农业回报不断下降的时候,要素怎么会进入农村呢?农业占GDP和就业份额的不一致带来了农业生产力的低下,中国和世界各国相比也是如此,农业生产力的低下又导致了农业和其他产业之间的竞争力下降。

 

二是中国的农业变得没有竞争力,表现为单一的农业。我们的农业是以粮食为主的农业,是保护粮食安全的农业。搞粮食本身不是错的,尤其像中国这种保粮食安全的国家。但问题是单一的农业,表现在农业只是简单的种植业,这带来的结果是什么?中国农产品复杂度非常之低。单一的农产品意味着整个农产品背后的知识含量极低。所以,我们在比较农业和制造业的时候,发现世界各国的产品复杂度差异决定了这个国家产业竞争力的高低。比如中国从改革开放以来,制造品在全球竞争力的上升是由于整个中国制造品的复杂度在不断提高。但由于中国把农业理解为单一的种植业,导致最后农产品复杂度非常低,农产品加工和农业产值比重非常低,产前产中产后农产品加工精深程度低。

 

是整个产业融合层次低,乡村功能和价值窄化。历史上中国农业产业是农工和农副互补的,乡村农业产业本来是极其复杂的,但现在中国农业和其他产业之间的关联非常弱。这几年我们在强调乡村产业融合,但事实上整个休闲农业和乡村旅游不是在上升,而是在下降。这样带来的是农产品成本持续上升,不仅表现为土地成本上升、人工成本上升、物资和服务费用上升,更主要表现在农产品成本的不断上升。背后的原因是中国农业一直在强调单一要素单兵突进。

 

我们一会儿强调通过土地制度改革和经营模式的改变扩大规模,一会儿强调劳动力转移提升生产力,一会儿强调大量的资本替代提高机械化程度,一会儿强调化肥农药提高技术进步,但所有这些要素都是单兵突进的。所以中国农业问题的根源,是在这一轮劳动力大量转移,但城市化模式没有使整个乡村要素进行重组的情况下,单一要素突进带来了整个中国要素组合的困难和成本的上升。这种要素不匹配带来的结果,对劳动力的利用是不节约的。乡村还窝藏着大量剩余劳动力,不是说劳动力都转移差不多了,而是乡村还有很多的劳动力,去到农村以后劳动力利用不充分的情况非常严重,这样劳动力成本就上升了;我们的土地利用也是不集约的,大量农民持有土地,但不进行有效的转移,就会带来土地成本上升;现代投入、化肥农药使用过量,是提高了单产,但这种过量投入就会带来要素生产力提高的受阻;大量机械补贴,机械利用也是过量,结构不合理的。

 

(三)农村和农业的进一步发展

下一步农业和农村的发展一定要更新农业理念和农业方式。农业下一步发展中非常重要的一件事,就是要改变过去的单一要素、单兵突进方式,要考虑农业产业如何实现生产要素组合。张培刚先生讲,整个工业化的核心是生产要素的组合方式,连续的由低级到高级突破性的变化。这种工业化方式不仅在城市,也不仅在制造业,在农业里面发生这种变化,也一样是工业化的过程。所以,整个中国农业里面在要素组合方式变化这方面的考虑是不够的。

 

在农业工业化组合中非常重要的是人口、资源以及制度变革在推进这种变化中的作用,还有技术进步,更重要的是企业家在这里创新管理的能力。所有这些要以要素组合的方式,而不是靠其中某一种要素来推动整个产业的发展。如何组合是现在整个农业产业革命中最重要的因素。提高农业回报,推动农业要素组合重要的一点是制度变革,如果没有制度变革,这种要素组合就很难发生。所以,土地制度变革,打破原有要素均衡在这场产业革命中非常重要。一个要素不能解决问题。要素组合和匹配是能够带来要素收益的结构变化,最后提高要素匹配度,推动要素组合升级,提高农业生产绩效。

 

农业回报率的提高。这一轮农业产业革命最重要的指标是提高农业回报。现在中国农业的问题是农业回报太低。整个农业回报率的提高,非常重要的是农业规模报酬,农业规模报酬在实现过程中,各个要素如何组合和优化,在农业经济活动过程中,服务环境如何实现规模化是提高农业回报率最重要的因素。

 

3

案例——湄潭的发展

八十年代的湄潭非常贫穷。经过四十多年的试验以后,我们可以回看贵州湄潭这一贫困地区的农业工业化进程。这里最重要的驱动因素是我前面讲的理论,持续的制度创新和制度供给,即在八十年代通过“增人不增地、减人不减地”的制度形成农民对土地的长期预期和地权管理。

 

在湄潭的产业中,以茶为主导的产业发展过程中要开发大量的非耕地资源,这些非耕地资源给它提供了制度保障,对山地资源的开发提供更长期的制度,即允许抵押、允许拍卖、允许土地金融。

 

当产业发展到一定程度以后,农业规模经营就开始出现了,这时候农民也开始转变,转变以后的制度供给是在原来一家一户、规模经营的情况下,为农地流转提供制度保障。

 

在农民转变和农业规模经营以后,乡村地区进来了很多新的主体,比如茶加工、茶庄等。进来以后要对他们的经营权利进行保障,湄潭开始实施农地三权分置,所有权、承包权和经营权的三权分置改革,提供三权的制度保障。新主体进来以后湄潭得到了很大的发展,集体建设用地为乡村产业发展提供用地,外来的人进入乡村留下来以后宅基地的改革能够让他们留在农村,所以,湄潭农业工业化的过程离不开政府在持续制度创新中提供的制度要素。

 

第一点是农业工业化中要素组合的变化。湄潭好在抓住了自己以茶为主导的产业。抓住茶产业以后,整个湄潭要素组合方式就是把全县主要的土地配置在以这个主导产业为主的产业中,所以湄潭茶产业不断扩张,有将近100万亩的茶产业。

 

第二点非常有意思的要素就是人,劳动力。我们看到随着茶产业的不断扩大,湄潭农民一方面出去打工,而更多的则留在乡村发展茶产业。茶农,茶农户和茶农人数不断增加,这是地和人的组合。地和人的组合就和传统方式差别非常大,其他地方地还是那么多地,但搞农的人,一是老龄化,二是搞农的人越来越少。湄潭这种模式,地不断地集中在最优势的产业上,人也集中在这个产业上。

 

第三点是乡村企业和组织的变化。由于企业规模扩大,大量的人在从事这个产业,乡村就发生组织的变化,比如规模户的增加,合作社的增加,加工厂的增加和茶企业的增加,这和其他地方完全不同。我们经常讲去到一个乡村的时候,落后的乡村没有企业,但如果产业没找准,乡村是长不出这些企业和组织的,这是我们看湄潭第三个非常重要的特征,就是企业数不断增加,组织复杂程度不断提高。

 

第四点是最核心的生产要素的变化。技术进步,茶叶机械代销企业和加工户数的增加,技术进步在农业生产中起到了非常重要的作用。

 

第五点是整个市场的发展。这就是市场在乡村,所以茶青市场数、经营户数和专卖店数的增长、茶馆业发展,一二三产融合,这些都在大量的发生。湄潭给我们的启示是,任何一个贫困地区都可以进行农业工业化的过程。第一是制度创新,要为这个地方的工业化进程提供推动力。第二是看要素组合的变化,核心是围绕最优势的资源区寻找到要素组合的方式,比如整个资源围绕最优势的产业不断集聚,集聚以后农的民职业和经济活动就围绕这个产业进行,这样就会看到整个乡村里的企业和组织的变化,技术的进步,市场的发展,最后看到湄潭是一个不断强大的农业,不断富裕起来的农民,不断美丽的乡村。

 

整个湄潭仅仅茶一个产业就能够做到上百亿。只要农业工业化进程做得好,一个县做到一到两个农业工业化的产业,一个产业做到一百个亿,那就是两百个亿,还有其他县城的工业产业的发展再做到一两百个亿,一个地方就可以做到四百个亿。但关键是一定要通过要素组合不断升级农业产业,带来乡村和城市的差距不是在扩大,而是在缩小,最后我们看到的是美丽的乡村。

 

4

启示

(一)尽快改变城乡割裂的、不循环、不同场的城乡关系模式,进到城市的这些人必须要在城市尽快融入,城市必须要给进城的乡下人以城市人的待遇,这是作为一个起点来改变要素结构。当人变了以后,整个乡村就可以进行重构,所以第一个是尽快改变城乡关系模式。目前的城乡隔离、农民进城还要回村的城乡模式要尽快改变。

 

(二)农业与农村的统筹考虑,光想在农业上进行现代化是没有出路的,有了第一条城乡关系改变以后,第二点就是村落未来的适度的集聚,乡村土地的城乡打通,要素的重组,最后形成农业和农村全盘的考虑,形成整个乡村整体的状态

 

(三)要素组合路径要好好研究,如果没有要素组合,仅靠一个要素,最后农村是没有出路的。

 



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