摘  要

发展农村数字普惠金融，是“十四五”时期实现乡村振兴的重要路径。本文系统归纳了中国农村数字普惠金融发展的四种主要模式，剖析了现存问题及深层次原因。研究认为，农村数字普惠金融能够降低交易成本、促进农业产业链供应链创新发展、支撑农村数字经济增长，但它会对数字基础设施、经济金融环境和客体认知禀赋等提出更高要求。当这些要求未被满足时，城乡之间的“数字鸿沟”、“生态鸿沟”、“教育鸿沟”等现象就会更加凸显，进而引致农村数字普惠金融发展的地域分化、服务深度不足、数字金融排斥、潜在金融风险升高等新问题。未来时期，应完善农村数字普惠金融的顶层设计、健全差异化激励机制和科技监管体系、填补城乡之间的“三重鸿沟”，实现农村数字普惠金融和数字经济的融合发展。

研究框架

四、中国农村数字普惠金融发展的主要问题

受各类因素的制约和影响，近年来中国农村数字普惠金融发展的一些问题开始显现。这些问题集中体现在“乡乡分化”、“城乡分化”、深度不足、监管滞后等几个方面。具体来看：

（一）受制于电子商务和金融发展水平，各地区的农村数字普惠金融发展明显分化

当前，中国尚无统一的农村数字普惠金融顶层设计和发展规划，各地格局呈现自然演化态势。而数字金融不会凭空发展，它与当地整体经济实力、信息化水平和传统金融市场发展进程等基础条件紧密相关（Guo et al，2016）。青海、西藏等偏远农村的电商发展和整体经济水平，与上海、浙江等省市的农村相差甚远，这也就决定了它们之间数字普惠金融发展的“天然差距”。从全国“淘宝村”数量分布观察（阿里研究院，2020）[i]，呈现出东部、中部、西部、东北地区依次递减的空间格局，这与中国区域电子商务和金融发展水平大体一致。截至2020年6月，在浙江、广东、江苏等电商和整体经济发达的省份中，“淘宝村”数量分别为1757个、1025个、664个；在宁夏、海南、甘肃等基础条件落后省区，“淘宝村”数量均只有1个。

[i] 参见：阿里研究院，《2020中国淘宝村研究报告》，2020年9月。

不同省份农村的电商发展水平差异，导致了在网络支付、网络征信、网络小贷等领域必然具有明显差异。据郭峰等（2020）基于支付宝平台[ii]的数据，全国各个省的数字普惠金融指数高低与当地经济实力、电商发展水平显著正相关。比如，在2018年，上海、北京、浙江等发达省市的数字普惠金融指数分别为377.7、368.5、357.5；而青海、甘肃、新疆等西部省区的指数仅为263.1、266.8、271.8。虽然郭峰等（2020）认为近年来省际之间数字普惠金融指数呈现一定收敛趋势，但更多缘于短期内中西部省区的后发跟随优势。

[ii] 基于电商平台或第三方服务的数字普惠金融模式。

同时，虽然个别中西部乡镇的数字普惠金融发展快速，但尚不具备可推广性。比如，四川省北川县基于银行业的数字金融发展快速，网络账户和移动账户活跃度超过了全省平均水平，主要得益于2008年地震灾后重建中各级政府和金融机构积极投入；河南省兰考县的数字普惠金融小镇、数字支付示范街、兰考大数据中心、村级数字普惠金融服务站、村域无限Wifi普及都已经初具规模，主要得益于被设立为首个国家级普惠金融改革试验区。但是，国内大多数中西部省区的县域和农村并不具备这样的金融投入力度，上述典型样本的复制推广难度很大。

（二）各类数字金融技术均率先在发达城市应用和普及，引致在城乡之间的普惠金融出现了新分化

从理论研究视角观察，近年来学者对数字普惠金融的认知逐步深刻，开始关注其分化效应。比如，牛余斌（2018）的实证结果显示数字普惠金融的减贫效果在东部较强、中西部欠发达地区较弱。赵丙奇（2020）认为数字普惠金融在低水平阶段会拉大城乡收入差距，在高水平阶段才可能有利于缩小城乡收入差距。

在实践中，普惠金融的城乡分化，也可以从普惠金融试点和试验区的对比分析中得出。从2015年10月宁波市设立普惠金融试点[iii]至今，全国共有约15个普惠金融试点和试验区。其中，青海省、陕西宜君县、甘肃临洮县与和政县等西北地区的普惠金融试点，设立目标主要是增加一些金融机构物理网点，助力农村地区的脱贫、知识扫盲和帮扶当地农牧业发展。而在金融科技的助推下，东部城市地区的普惠金融发展要明显领先于农村地区。比如，宁波市在2017年底就已经深度整合形成了商业银行、市场监管、住房、检验检疫、海关、环保、水电气、电信、移动、资金清算中心等多个部门和机构的大数据征信信息3.3亿条，基础金融服务覆盖率100%，小微企业贷款满足率约90%（刘长春，2018）。另根据宁波市申报国家级普惠金融试验区“总体方案”目标，到2020年底，可实现有融资需求的农户、产业工人、双创主体的授信全覆盖；实现交通、医疗、教育、旅游、商务等场景领域的数字支付全覆盖；实现金融知识教育对各教育阶层和社区、行政村的全覆盖；实现风险防控对普惠金融相关机构和业务的全覆盖。显然，宁波等东部沿海城市的普惠金融发展目标和进程，对于绝大多数中西部农村地区尚遥不可及。

[iii] 2018年申请设立数字普惠金融试验区，并于2020年正式设立。

（三）受金融可行能力制约，农村地区数字普惠金融的服务深度明显不足

数字普惠金融的服务深度，主要是指消费者对相对复杂的金融服务（如财富管理、投资组合等）的使用频次。通常，这些服务的使用频次，受消费者使用终端设备的熟练度和金融知识素养等因素的制约。以智能手机使用为例，“能用”和“会用”之间有着很大区别。当前，中国农村地区大多是老人、妇女、儿童等留守人群，受限于知识结构和生活习惯等因素，对电脑和智能手机等终端设备的使用仍处于初级阶段。据笔者2019年在四川、辽宁等省的乡村调研发现，农村居民的智能手机APP使用范围大多集中在社交领域（如微信），其次是娱乐（如抖音）和信息搜寻（如百度），而在网上购物（如京东、天猫）和财富管理（陆金所、手机银行）等方面的使用明显较少，尤其是理财投资。

调研显示，财富管理类APP在农村地区使用率低的主要原因大多是“不了解”、“不信任”和“操作复杂”。在持有智能终端设备的农村居民中，有网上购物经历者占比不足60%。其中，能够独立完成网购操作者不足40%，多数是委托他人或在他人协助下完成。另据邓宁源等（2019）对湖南省印塘乡的调查显示，在拥有智能手机的农户中，安装微信和支付宝等APP者占比78.7%，而安装手机银行APP者仅占52.5%；绝大多数农村居民不了解货币基金和银行理财产品的区别，能拿出超过5000元投资于货币基金或理财产品者不足5%。

（四）数字普惠金融的潜在风险在农村地区有所放大，对监管科技形成一定挑战。

金融科技（FinTech）发展日新月异，快速提升了数字金融前端业务的创新水平。不过，数字普惠金融对金融生态环境有较高要求。在金融生态环境发展滞后的农村地区，如果消费者接触到的金融产品超出其理解范围和消费能力，风险隐患就会进一步放大。当前，金融监管部门、自律组织和金融机构正持续在农村地区开展金融知识宣传和消费者权益保护工作。但是，广大农村居民甚至监管部门自身，仍难以及时适应数字普惠金融的创新发展和快速应对潜在风险。

具体来看，一是部分互联网金融机构打着发展数字普惠金融的旗号，却行违法非法业务之实，对经济社会稳定造成危害。近年来，国内网络诈骗黑色产业链渐呈产业化、隐蔽化趋势，从业人员达150万人，市场规模超千亿级[iv]。与之对应，金融欺诈也呈现出专业化、产业化、隐蔽化、场景化等新特点。这对县域地区的金融监管者如何鉴别真伪农村数字普惠金融，带来了极大挑战。二是在民间互联网金融的野蛮发展中，多数服务商的底层技术落后，缺乏可持续的核心竞争力。它们仅是依靠“网络爬虫”获取所谓“大数据”，简单模仿银行信贷或助贷，经营风险和市场风险隐患大。三是金融消费者的数据信息和隐私保护，给中国数字普惠金融发展带来重大挑战。纵观世界各大发达经济体，大多已经出台了金融立法来加强消费者隐私保护[v]。对此，中国的业界和学界虽有探讨（胡滨和程雪军，2020），但并未有相关法律法规制定。受认知水平等因素影响，中国农村地区更是对隐私保护等问题“尚未觉醒”。此外，目前国内科技监管建设起步不久，主要精力集中于城市地区传统业务的系统升级和监管创新。金融监管部门对农村地区的监管覆盖仍然较弱，有针对性的监管科技（RegTech）能力建设滞后，农村数字普惠金融的潜在风险不容忽视。

[iv] 参见《光明日报》，http://news.gmw.cn/2018-09/07/content_31025694.htm

[v] 比如，英国、欧盟、美国分别出台了《数据保护法案》、《通用数据保护条例》、《加州消费者隐私法案》，来加强对数字金融中的个人消费者隐私保护。

五、农村数字普惠金融问题背后的深层次原因——城乡“三重鸿沟”

农村数字普惠金融现存问题的深层次原因，在于城乡之间的“三重鸿沟”：一是农村数字基础设施建设明显滞后，农村居民的个人数字终端设备覆盖率低；二是长期以来农村金融生态环境建设滞后的问题并未得到实质性转变。三是城乡金融教育水平差距加大，低可行能力制约农村居民的数字普惠金融参与度。这“三重鸿沟”是科技、经济、教育等外部力量未能弥补数字普惠金融内在局限[vi]的负面产物。

[vi] 即前文“二、（四）”所述的内容。

（一）基础设施建设的“数字鸿沟”

一是农村地区的数字基础设施建设明显滞后于城市地区。在2015年，中国城市地区已经实现4G和光纤全覆盖，农村地区的4G网络基础设施建设大多是从2015年之后才开始进行。5G网络铺设同样存在类似的情况。2019年6月6日，工信部正式发放4张5G商用牌照，运行商开始在北京、武汉、大连、雄安新区等直辖市、省会城市、计划单列市、经济特区等40个地区铺设5G基站。目前，国内的一二线城市的5G通讯系统建设已经取得了显著效果。例如，截至2020年上半年，北京市完成5G基站超过4400个，城市核心区域基本全面覆盖；上海市已经完成了3700个5G基站，至2021年将完成3万个5G基站，实现全市5G网络深度覆盖；重庆市5G基建建设超过700个，并完成了对周边全部38个县的信号联通。相对而言，大多数农村地区的5G网络铺设，可能要等到全国城市地区基本覆盖之后再“提上日程”。

二是中国农村地区的信息服务质量低。据工信部数据，截至2019年7月，中国行政村光纤和4G网络的通达比已经超过了98%[vii]，提前完成国务院《数字乡村发展战略纲要》；同时，2015年后工信部和财政部联合开展的电信网络普遍服务试点工作，基本实现城乡“同网同速”，累计服务的行政村超过13万个。但是，调研中发现，很多接通4G和光纤网络的行政村网速并不快、信号覆盖效果差，部分农村尚未覆盖4G信号。根据民政部数据，我国约有69万个行政村、262万个自然村。一个行政村通常由几个相邻的自然村组成。因此，即使某行政村的4G和光纤网络接通，但实际上可能仅有效覆盖其中的一个自然村，其他自然村的覆盖效果并不理想。

[vii] 新华网：http://www.xinhuanet.com/video/2019-08/02/c_1210226165.htm

三是农村地区的个人终端设备覆盖率低。根据国家统计局和中国互联网络信息中心数据，截至2019年6月，中国城镇和农村地区的常住人口分别约为8.5亿人和5.5亿人。其中，城镇地区网民约6.3亿人，占比常住人口比例约74%；农村地区网民约2.3亿人，占比约为40%。显然，当前农村网民占比明显低于低于城镇地区，并且这一占比差距仍有扩大趋势，尚未进入收敛阶段。从智能手机使用情况来看，据中国家庭金融调查数据测算，截至2019年6月，中国城市居民的智能手机覆盖率超过90%，而农村居民覆盖率约仅为40%左右。而且在越远离城市的农村地区，智能手机等个人终端设备覆盖率越低。此外，4G信号质量、流量费用等交叉问题，也对农村地区的智能手机推广和数字普惠金融发展带来一定阻碍。

（二）经济环境、要素配置逻辑与金融基础设施的金融“生态鸿沟”

金融生态环境是影响农村数字普惠金融发展的重要因素。金融生态环境包括：市场经济发展程度、社会信用体系、金融市场体系、法律环境、经济金融文化、行政干预等诸多方面（周小川，2004；中国城市金融生态环境评价总报告，2005；Ozili，2020）。长期以来，在城镇化工业化优先发展、东部沿海优先发展等政策安排下，我国农村地区、特别是中西部农村地区的金融生态环境发展始终严重滞后于城市地区。近15年来，在“工农反哺”、“城乡反哺”等新型政策指引下，要素流动的市场化和逐利性逻辑并未发生根本性改变，资本、人力等要素资源仍然更多流向东部地区和城市地区。比如，2010~2018年间，金融机构对农村企业贷款新增额占新增贷款总额比重由20%左右逐步降至10%以下[viii]；2010~2019年，以常住人口计算的城镇化率由50%升至60.6%，农民工总人数由2.4亿人增至2.9亿人。初步判断，在中国城镇化进入成熟阶段之前，资本和人力要素难以出现明显的“乡-城”逆向流动，城乡金融生态环境也难免继续分化。

[viii] 2016~2018年分别为9.2%、10.6%、6%。数据来源于Wind数据库。

从金融基础设施来看，近年来农村征信体系发展仍然滞后，现有数字征信的信息孤岛现象明显。目前，由人民银行运营和维护的国家金融信用信息基础数据库，已经发展成为全球规模最大、覆盖最广的征信系统。截至2019年底，该征信系统覆盖自然人超过10亿人，企业约为2600万家。但是，在我国尚未被纳入征信信息的近4亿人口中，绝大多数集中在农村县域地区。如果用5.5亿农村常住人口与未纳入征信的4亿人口对照，则多数农村居民尚未被国家征信体系所覆盖。在此环境下，受信息不对称条件制约，金融机构可能不敢对未纳入征信系统的农户放贷，抑制数字普惠金融的作用效果。另一方面，不同金融机构或第三方服务供应商采集的征信信息较多为信息孤岛，相互之间缺乏共享机制。如果部分金融机构或第三方服务供应商自行采集和估算农户的信用情况，还可能形成无效或虚假信息，反而加大业务风险。

（三）城乡居民金融素养差距背后的“教育鸿沟”

数字普惠金融在农村地区的运用和推广，对金融知识和金融教育提出了更高要求。越复杂的金融服务和理财投资操作，受金融知识水平的制约越大（廖婧琳和周利，2020）。

一是当前农村居民的受教育程度整体偏低。根据国家统计局在全国31省区8490村22.6万农村劳动力的调查数据[ix]，农民工中大专以下学历占比达到了88.9%，其中初中文化占比最多（占比56%）。相对而言，农民工是农村居民中学历较高、专业技能较强的人群。而留守农村的老人、妇女、儿童，整体学历水平又要低一个层级。另据国家统计局对全国31省区超过100万人口的抽样调查，即使包含周边所属的县域乡村地区，城市居民的受教育水平也明显高于农民工群体，更远高于普通的农村居民。例如，2019年北京市大专及以上学历人口占比已经达到50%左右。

[ix] 国家统计局，《2019年农民工监测调查报告》，2020年4月。

二是金融受教育水平低、金融可行能力弱，会明显抑制农村数字普惠金融的效力发挥。在2019年的相关调查显示[x]，当受访者学历分别为：高中及以下、大专、本科、研究生，他们的金融素养分数分别为2.6、2.7、3.0、3.1，呈现明显的递增趋势；鉴于城乡之间的整体学历水平差异，城镇金融投资者金融素养分数2.9，明显高于非城镇的2.4。与此同时，金融素养和金融认知水平，对消费者金融可行能力的影响十分明显。比如，在针对金融素养相对较高的证券市场参与者的调查中发现，受访者对投资组合、养老规划、金融风险抵御都具有较高的认知水平。但是，农村地区的整体金融素养和可行能力培育明显滞后。韩亚丽（2019）的调查显示，12%的受访者不知道储蓄卡和信用卡的区别，35%不了解复利的计算方法，35%不了征信查询，44%认为购买理财产品亏损了应该由政府赔偿或不知道怎么办。

[x] “我国证券投资者教育的效率分析与制度建构”课题组，《中国投资者教育现状调查报告（2019）》，2020年1月。

三是农村地区的金融教育体系建设滞后。在中国九年制义务教育中，金融与法律等学科内容很少涉及。虽然部分教材中的典型案例，对学生的财产管理、投资理念具有一定的培育作用，但是过于琐碎。2019年，“关于在中学阶段引入金融公共课程提高金融素养的建议”已作为两会建议提案的重要内容[xi]。教育部也已会同人民银行、证监会等部委开始推进相关工作。但“十年树木，百年树人”，系统性金融教育从政策制定、落实、到在广大农村地区产生良好金融知识普及效果，可能也要约20年（一代人）的时间。目前，在上海、广州、成都等经济发达地区，将金融知识纳入义务教育体系已经先试先行。可见，在金融市场越发达、金融素养越高的地区，金融教育开展越早、创新越快，当前城乡之间金融教育的差距仍在持续扩大。

[xi]十三届全国人大二次会议第8795号建议。

四是现有农村金融宣传较多流于形式，尚未贴近数字普惠金融发展的时代潮流。据笔者调研发现，目前农村地区的金融知识宣传教育主要是依靠金融机构和政府部门的悬挂条幅、发放宣传单等方式，缺乏创新性和系统性规划。相关金融知识的讲解形式化，部分农村居民反映学习效果不好。在具体宣传内容上，较多是反假币等基础常识，或是顺带宣传推销开办银行卡、银行理财产品等自家产品。整体来看，在数字普惠金融快速发展背景下，上述宣传对智能终端上的理财投资讲解不足，对征信管理和防数字诈骗等内容的讲解不深刻。

六、中国农村数字普惠金融可持续发展的战略路径

发展农村数字普惠金融，是缓解中国城乡发展不平衡不充分等问题的重要路径。同时，发展农村数字普惠金融也是一项复杂的系统工程，需要正视并合理应对当前难点问题，走出有中国特色的农村数字普惠金融发展道路。

（一）完善农村数字普惠金融的顶层设计，夯实农村金融供给侧改革的制度基础

一是短期内，在“十四五”时期“普惠金融发展规划”中，应设定服务乡村振兴和鼓励引导数字普惠金融发展的板块内容。《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》已经收官，受限于时代背景，其中并未规划数字普惠金融内容。在“十四五”时期“第二个普惠金融规划”中，应与时俱进且适当前瞻，明确农村数字普惠金融的战略定位和发展路径，尽早出台配套方案细则。

二是中长期内，以“全国一盘棋”视角，结合2025年、2035年和2050年等国家目标，切实推进数字普惠金融与乡村振兴战略有机融合。统一规划乡村数字基础设施建设、金融生态改善和金融教育投入，促进农村数字普惠金融的均衡发展。完善农村数字普惠金融组织体系、激励约束机制和差异化监管政策。加快构建农村数字普惠金融的风险防控体系和数字安全体系。建议由银保监会和人民银行牵头，农业农村部、工信部、教育部、证监会和地方金融监管局等多个部委部门各司其职、协同推进。引导监管机构、传统农村金融机构和电商等第三方服务平台加强合作共享，建立更加全面的数字普惠金融指标监测体系。

三是完善普惠金融理论体系。“十三五”期间，国内外数字普惠金融发展风云变幻，为普惠金融理论完善提供了重要的现实土壤。其中，技术驱动型普惠金融内生发展机制、相对贫困与新型金融排斥、数字普惠金融下的金融福利与金融公平等议题的理论研究推进，可进一步夯实普惠金融理论体系，对深化普惠金融实践形成指导价值。

（二）推进乡村振兴战略中教育体系、科技体系、金融体系的协同发展，填补数字普惠金融发展的“三重鸿沟”

一是加快农村数字基础设施建设，填补城乡普惠金融“数字鸿沟”。在城乡融合发展背景下，中央财政、地方财政和基础电信企业，应加大对农村地区的数字基础设施建设投入。统筹推动城乡信息化融合发展，通过缩小城乡之间的数字基础设施差距，填补普惠金融发展的“数字鸿沟”。进一步支持偏远农村地区的光纤建设和网络覆盖，及时做好设备更新，确保网络信号质量。做好农村地区5G网络建设规划并尽快启动。确保广大农村中低收入人群可以享用低成本、高质量的网络信息服务。加大关注农村居民的智能手机覆盖面积和使用深度。可考虑适时对部分偏远地区农村居民发放智能手机，并定期进行操作指导，逐步消除终端设备的使用障碍。

二是持续改善农村地区的金融环境，填补城乡普惠金融“生态鸿沟”。持续加强农村地区的征信体系和共享机制建设，加快实现互联互通的全征信体系。可由人民银行地方支行牵头搭建征信信息共享平台，鼓励具有资质的金融机构和互联网第三方机构彼此之间实现信息共享。进而让金融服务供给方获得更多的有效信息，提升数字普惠金融的覆盖范围和服务效率。建立适用农村地区金融消费特征的失信“黑名单”制度，对失信人群给予相应惩戒，共同应对化解信用风险。

三是提升农村地区的国民教育和金融教育水平，填补“教育鸿沟”。统筹城乡教育基础设施建设，加大农村师资力量投入，对农村教育体系建立差异化的激励补偿机制，切实缩小城乡“教育鸿沟”。尽快将金融常识和金融案例纳入义务教育体系，提升全民特别是农村居民的金融素养和风险防范意识。鼓励监管部门、金融机构和教育部门加强合作，针对农村留守人群认知特征，大力发展“互联网+”金融的专题教育。加强金融教育创新力度，合理利用传统纸媒和新媒体等多种宣传教育渠道。

（三）推进农村地区的数字经济、数字金融与科技监管的协同发展

一是引导传统农村金融机构加快数字金融创新，提升其数字化服务能力。支持农村金融机构依托数字技术，针对“三农”主体数量多、规模小、抵质押品少等特点，创新线上线下结合的服务体系，加快推进传统农村银行网点的智能化升级。鼓励当地农业银行或农商行牵头搭建标准统一、功能完善的助农金融服务平台，拓展对电商、信贷和保险等需求信息采集功能。支持涉农私募股权投资的数字化发展，引导VC/PE、并购、创投基金投早投小，更好支持县域和农村地区的小微企业发展。积极利用大数据技术改善农村农业保险精算，提高互联网保险服务精准度。研究制定传统金融机构利用数字技术服务乡村振兴的差异化激励政策。

二是系统谋划农村电商布局，推进农村数字经济和数字金融的协同发展。鼓励电商在县、镇一级更多铺设服务中心，提升对周边企业和农户的覆盖面积和服务质量。实现农业生产、加工、物流、销售、金融等环节与电商平台的有机整合，培育农村数字经济和数字金融协同发展的内生动力。加快农业产业链供应链的“互联网+”升级，鼓励涉农区块链和智能合约技术持续创新。拓展农村数字普惠金融的应用场景，全面提升乡村地区医疗、出行、生活缴费、教育和政务等的数字化水平。由地方政府部门统筹安排，联合企业、农户、电商、超市和金融机构，打造符合当地经济特点的大数据平台，打通不同机构之间的信息孤岛，提升区域金融服务的整体数字化水平。

三是加强农村数字普惠金融行业监管，提升农村金融消费者权益保护水平。强化地方金融局与一行两局的监管协调，建立农村数字普惠金融的监管指标体系，提高监管质量和服务效能。创新针对县域和农村地区的科技监管工具，合理利用大数据、云计算等信息技术替代人工核查，增强风险研判能力，扩大监管视野。借鉴境外先进经验，加快引入“监管沙盒”机制，将风险难以预测的数字普惠金融产品置入沙盒之中测试评估。对于在农村地区顶着“数字普惠金融帽子”，行网络金融诈骗、非法集资之实的不法行为施以重拳，制定严格、可操作的处罚细则。要求各类农村数字普惠金融服务供应商加强对员工的职业道德培训，防范信息盗用、数据泄露和“监守自盗”等安全事件发生。