导语

近期关于数字金融平台的监管问题的一系列“大动作”引发社会关注和热议。其实关于这一问题，包括回顾第三方支付的监管历程、互联网贷款的监管历程，以及对于相应的监管经验和启示，中国普惠金融研究院（CAFI）已有完整的报告进行了专门的解读。

热点话题永远不缺议论的声音，但能够做到拨开“热闹”见真知，深入理性地分析问题，系统性地追溯解读却总是难得。

CAFI研究员及时将《数字金融平台客户的现状与监管研究》报告内容进行了要点整理，形成此文，并认为，从第三方支付和互联网贷款的监管历程来看，我国数字金融平台的监管思路已比较明晰。我国监管部门已经对第三方支付和互联网贷款建立了相对完善的监管框架，对数字保险、数字理财、数字众筹等业务的监管有很好的启发。

第三方支付的监管历程

我国第三方支付平台最早经历了完整的监管周期，包括无牌照管理阶段（1999-2010）、牌照监管阶段（2010-2017）、后牌照监管阶段（2017以后）。

1. 第一阶段：无牌照管理阶段（1999-2010）

如果从第一家第三方支付机构首信银生宝（1999）算起，到《非金融机构支付服务管理办法》在2010年6月颁布，第三方支付平台经历了十年的无牌照管理。这既是监管部门对创新的鼓励，也是对业务风险的摸索过程。

在这一阶段，第三方支付的主要业务种类包括与代收代付相关的业务、预付卡业务、银行收单业务。

从与代收代付相关的业务来看，以电商平台的网上支付为例，此时的业务模式更多是支付网关模式[1]，其原始而标准的流程是：“用户在电商平台发起订单——在第三方支付平台选择付款银行——跳转至付款银行的支付界面——付款银行完成支付并跳转回电商平台以确认订单”。在这个流程中，用户的资金没有在银行与第三方支付平台之间发生实质转移。

不过，账户支付模式[2]才是第三方支付平台更心仪的模式，其最简洁的流程是：“用户在电商平台发起订单——在第三方支付平台开通支付账户——第三方支付平台直接完成支付并确认订单”。在这个流程中，第三方支付平台与银行之间的交互过程被“隐藏”起来，用户不需要知道这些繁琐的程序，但用户的资金在银行与第三方支付平台之间发生了实质转移。这也是第三方支付平台为了提升用户体验而升级的快捷支付。

在这一阶段，资金沉淀、套现、洗钱、网络赌博等风险逐渐浮现出来。以网络赌博为例，2010年江苏苏州警方侦破的“乐天堂”赌场案，涉及国内主流第三方支付平台近十家，涉案金额30余亿元，快钱公司从中牟利1700余万元。[3]这个事件说明对第三方支付平台的风险监管已迫在眉睫了。

实际上，在这一阶段，与第三方支付相关的政策法规主要有两部，一是2004年8月28日通过的《中华人民共和国电子签名法》，二是2005年10月26日发布的《电子支付指引（第一号）》。其中，《电子支付指引》指出，电子支付的类型包括网上支付、电话支付、移动支付、销售点终端交易、自动柜员机交易和其他电子支付；能够用以发出电子支付指令的电子终端包括计算机、电话、销售点终端、自动柜员机、移动通讯工具或其他电子设备等，智能手机还不在其列，且电子支付指令可转换为纸质支付凭证。

此外，自2005年起，央行就在拟制《支付清算组织管理办法（征求意见稿）》，但一直到2010年都没有发布，一方面，有各方利益集团之间的博弈，另一方面，该办法还未成熟，一些重大问题未理清，如门槛、业务管理层级、定义、资金管理方式等。[4]直到2010年，《支付清算组织管理办法》更名为《非金融机构支付服务管理办法》发布。

2. 第二阶段：牌照监管阶段（2010-2017）

2010年6月，《非金融机构支付服务管理办法》发布，对第三方支付平台提供数字支付服务的机构成立门槛、客户备付金管理方法、支付指令记载内容等进行了清晰地划定。由此，第三方支付平台进入牌照管理阶段。该办法也将部分规模和技术无法达到标准的第三方支付平台淘汰出局。

（1）备付金管理问题

此后，《中国人民银行关于建立支付机构监管报告制度的通知》（2011）、《支付机构预付卡业务管理办法》（2012）、《支付机构客户备付金存管办法》（2013）、《关于建立支付机构客户备付金信息核对校验机制的通知》（2013）相继出台，但仍没有完全解决备付金管理的问题。市场上出现的风险事件包括：2014年查处的上海畅购企业服务有限公司，该公司通过虚构商户交易、串户记账、虚列开支、将备付金用于日常开支及股东分红等方式主观恶意挪用备付金；2014年查处的广东益民旅游休闲服务有限公司，该公司借用多用途预付卡名义，违规推出“加油金”业务，累计22.2亿元的销售资金并未存入客户备付金账户，而是挪作他用，导致备付金账户余额严重不足，造成资金风险敞口达6亿元；2014年查处的浙江易士企业管理服务有限公司，挪用5420.38万元客户备付金，并存在伪造变造交易和财务资料、超范围经营支付业务等多项重大违规行为。[5]

风险事件发生之后，《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（2015）、《支付机构跨境外汇支付业务试点指导意见》（2015）、《非银行支付机构分类评级管理办法》（2015）等政策法规希望从业务细节和评级管理入手，进一步规范第三方支付平台的发展。直到《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》（2017）出台，备付金集中存管实现落地，是数字支付行业的一项变革。

（2）第三方支付平台线上收单的问题

当技术发展到一定时候，在支付业务的所有环节都线上化之后，第三方支付平台、银行、清算系统之间的角色定位也悄然发生变化。线上收单的实现，是因为第三方支付平台集成了各大银行的网关，第三方支付平台只需要识别不同的发卡行，将请款申请发送到对应的发卡行，就完成了收单操作。线下收单的时候，作为收单行的银行会处理来自第三方支付平台的请款申请；而线上收单的时候，收单行的概念退出，或者第三方支付平台同时扮演了收单行的角色，银行无法得知交易的来龙去脉，仅作为扣款指令的执行方。[2]这就给洗钱、诈骗、挪用资金的违规违法操作以可乘之机。

随着《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》（2017）的出台，业内迎来“断直连”操作落地。以电商平台的支付流程为例，其变化体现在：“用户在电商平台发起订单——第三方支付平台收到付款请求——第三方支付平台向网联平台发起协议支付——网联平台保存交易信息数据并将付款请求发给相应银行——相应银行从用户账户扣掉相关款项并通知网联平台支付成功——网联平台通知第三方支付平台支付成功——用户交易完成”。“断直连”操作符合监管部门“穿透式监管”的诉求，也精简了第三方支付平台与银行之间的繁琐连接过程，是对用户资金最大的负责。

3. 第三阶段：后牌照监管阶段（2017以后）

《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》（2017）、《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》（2017）这两部政策法规的落地，意味着我国第三方支付行业经历了完整的监管周期。监管部门从完全不理解第三方支付业务，到反复调整，再到统一监管，其最大的底气还是对清算系统和银行业金融机构的监管与掌控。

截至目前，仍有一个问题未能解决——第三方支付平台支付业务与银行支付结算业务是否一样？实际上，假如第三方支付平台真实地与用户发生债权、债务、资管等权利义务关系，那么，第三方支付平台的支付业务与银行支付结算业务都属于金融业务，没有实质性的差异。因此，对于第三方支付平台支付业务的监管，应该与银行支付结算业务监管一样，遵循同样的监管原则、业务规范、财务会计制度等。

未来，第三方支付业务还会有什么样的创新，我们不得而知，而网联平台的监管功能也仍在完善。那么，原则、规范、准则等提供方向性的指引，也值得监管部门借鉴。

互联网贷款的监管历程

截至目前，对于互联网贷款，我国监管部门形成了较为完整的监管框架，即“牌照监管+业务监管”的监管思路。

1. 第一阶段：牌照监管阶段（2010-2020）

如果以全国第一家网络小贷公司浙江阿里巴巴小额贷款股份有限公司于2010年3月25日成立为起点，“网络小额贷款”的概念也第一次出现在了《无锡市人民政府关于印发无锡创建国家电子商务示范城市实施意见的通知》（2013年10月15日）文件中。实际上，互联网贷款业务一直都有金融牌照或业务许可的依据。如表1所示，以《中华人民共和国商业银行法》（2015年修订）、《信托公司管理办法》（2007年1月）、《消费金融公司试点管理办法》（2013年修订）、《关于小额贷款公司试点的指导意见》（2008年5月）等监管文件为例，这些文件构成了银行、信托公司、消费金融公司、小额贷款公司等机构贷款资质的依据。

除了传统金融机构创新的互联网贷款以外，“网络小额贷款”是数字金融平台比较容易申请的业务许可。2016年12月，在《关于民营银行监管的指导意见》颁布之后，数字金融平台也可以通过成立或控股民营银行来提供互联网贷款。可见，通过金融牌照发放与收回的监管方式，监管部门可以对一家金融机构进行全生命周期管理。一般而言，多数国家要求金融机构使用表内资金发放贷款并在表内承担风险（李文红，2017）。

不过，互联网贷款创新初期，监管部门没有将牌照监管全面覆盖到所有提供互联网贷款的供应商，这才出现P2P平台信用中介异化后却没有相关金融牌照或业务许可加以制约的状态。2017年12月，《关于印发小额贷款公司网络小额贷款业务风险专项整治实施方案的通知》做出调整，打击无网络小额贷款经营资质甚至无放贷资质却经营网络小额贷款的机构，重申金融牌照或业务许可的重要性。

 

表 1 互联网贷款监管文件

第二阶段：“牌照监管+业务监管”相结合阶段（2020以来）

2020年7月，银保监会发布了《商业银行互联网贷款管理暂行办法》，意味着对互联网贷款的监管进入“牌照监管+业务监管”相结合阶段。《商业银行互联网贷款管理暂行办法》可以说是互联网贷款业务的“基本法”，包含总则、风险管理体系、风险数据和风险模型管理、信息科技风险管理、贷款合作管理、监督管理、附则等七个方面，体现了监管部门对互联网贷款的业务逻辑与业务风险的充分认识。

整体来看，通过“机构监管”和“业务监管”相结合的监管方式，我国监管部门基本形成了“金融监管网”的监管理念，既强调法人机构间的风险隔离，又兼顾金融创新的需求与市场机制的作用。

监管经验

从我国第三方支付和互联网贷款的监管历程来看，我国监管部门对数字金融服务的业务本质、违规操作、风险预判等的认识越来越清晰，积累了宝贵的监管经验。

1. 运用“牌照监管+业务监管”相结合的监管方法

我国已实现对部分数字金融服务的金融牌照与业务许可的监管，如第三方支付实行牌照管理制度和网络小贷实行申请许可管理制度。譬如，2010年发布的《非金融机构支付服务管理办法》规定，“非金融机构提供支付服务，应当依据本办法规定取得《支付业务许可证》，成为支付机构”“申请《支付业务许可证》的，需经所在地中国人民银行分支机构审查后，报中国人民银行批准”。又如，《赣州市网络小额贷款公司监督管理暂行办法》（2013年11月6日）、《重庆市小额贷款公司开展网络贷款业务监管指引（试行）》（2015年12月25日）、《上海市小额贷款公司监管办法》（2016年9月23日）、《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（2015年7月14日）等政策文件规定，具备一定资质的小额贷款公司可以向地方金融办申请经营网络小额贷款业务。

牌照监管的优点在于：可根据特定数字金融业务本质设置金融服务供应商的经营门槛和合规成本，已获得牌照或许可的金融服务供应商还需要接受严格的、持续的监管，将数字金融纳入现有的监管框架，可以更好地维护金融安全，保护存款人和投资者的合法权益。

除了牌照监管外，监管部门通过《商业银行互联网贷款管理暂行办法》落地了互联网贷款的业务监管。业务监管的优点在于：对特定数字金融业务划定风险或违规底线，所有金融服务供应商一旦提供特定数字金融服务就必须在相同的标准或规范下实施业务，亦极大地补足了牌照监管无法完全覆盖非持牌机构参与相关业务的不足。

2. 建立全国性统一的数字监管平台

网联清算有限公司是监管部门通过建立全国性统一数字平台以实现对数字金融服务供应商进行监管的尝试。

2017年8月，网联清算有限公司经中国人民银行批准成立，负责非银行支付机构网络支付清算平台的运营。非银行支付机构网络支付清算平台作为全国统一的清算系统，主要处理非银行支付机构发起的涉及银行账户的网络支付业务，实现非银行支付机构及商业银行一点接入，提供公共、安全、高效、经济的交易信息转接和资金清算服务，组织制定并推行平台系统及网络支付市场相关的统一标准规范，协调和仲裁业务纠纷等。

利用全国性统一数字监管平台来监管数字金融服务，其优点在于：节约小额高频业务的监管成本，提高业务跟踪与留痕的监管效率，促进监管科技与金融科技并肩发展，有助于制定全国统一的监管原则、业务规范，以及相关法律法规，及时发现与控制风险。

目前，网联清算有限公司成立时间都不长，其监管功能与作用仍有待探索与完善。除了支付业务以外，还有监测互联网信贷业务、互联网理财业务、互联网保险业务等的全国性统一的数字平台有待设立。此外，针对普惠金融业务来说，全国性统一的数字平台还可承担对“中小微弱群体”减费让利的责任。

3. 适度运用客户资金的第三方存管制度

在数字金融监管政策与法律法规成熟之前，监管部门有意引导非存款类数字金融服务供应商在银行类金融机构设立有利于监测资金流向的第三方存管账户。

譬如，对还没能够依托银联和网联清算平台实现收付款等相关业务的支付机构，2010年中国人民银行要求“支付机构接受客户备付金的，应当在商业银行开立备付金专用存款账户存放备付金”[7]，到2017年中国人民银行修订提出“支付机构应将客户备付金按照一定比例交存至指定机构专用存款账户”[8]。

适度运用客户资金的第三方存管制度的优点在于：防范客户资金挪用，监管资金流向，记录客户账务信息， 监测各类与客户资金相关的风险。

监管启示

由于数字金融服务的迭代太快，业务创新令人眼花缭乱，给监管带来一定挑战。《数字金融平台客户的现状与监管研究》报告从数字金融的投资业务和贷款业务的视角提出，监管部门以数字金融平台与客户（投资人与借款人）之间是否发生实质性的债权、债务、资管等权利义务关系为判断依据，识别不同的风险，实施不同的监管策略，制定相关业务合法合规细则，以及风险管理、风险评估与预警、风险隔离、风险处置等要求与控制机制。

1. 对数字金融平台投资业务的监管

按照我国数字金融平台发展与监管的经验来看，数字金融平台开展投资业务的主要风险点在于，数字金融平台可以直接接触投资人的钱，如果金融风险、道德风险、违法违规操作等发生在数字金融平台这一端，那么意味着一定数量的投资人将遭受损失，而当投资人数量和投资金额达到一定级别，则有可能从金融风险发展成社会风险。

以数字金融平台与投资人是否实质性发生债权、债务、资管等权利义务关系为判断依据，实施不同的监管策略，严防两种形式变相转化，严控系统性风险和社会风险的发生。

第一种，当数字金融平台未与投资人发生实质性的债权、债务、资管等权利义务关系的，监管部门可着重制定相关业务的监管政策与法规，划定准入规则和风险底线，重点监测各类与客户资金相关的风险，即侧重采用“业务监管”的方式。

第二种，当数字金融平台与投资人发生实质性的债权、债务、资管等权利义务关系的，需将数字金融平台纳入现有金融牌照与业务许可的监管框架，依照既定的监管政策法规来实施监管，即切实落实“牌照监管”。

2. 对数字金融平台借贷业务的监管

数字金融平台开展借贷业务的主要风险点在于，数字金融平台对借款人过度授信，而借款人因金融素养不足而进行超过还款能力的借贷，最终体现为借款人的违约风险。

与对数字金融平台开展投资业务的监管相类似，以数字金融平台与借款人是否实质性发生债权、债务、资管等权利义务关系为判断依据，实施不同的监管策略。

第一种，当数字金融平台未与借款人发生实质性的债权、债务、资管等权利义务关系的，则数字金融平台并不是贷款资金的供应方，如助贷业务，监管部门制定相关业务的合法合规流程，以持牌金融机构为抓手，并依托持牌金融机构对数字金融平台进行资质审查。

第二种，当数字金融平台与借款人发生实质性的债权、债务、资管等权利义务关系的，则数字金融平台是贷款资金的供应方，如网络小贷平台，监管部门按照贷款业务的相关法律法规批准其进入，以及对其进行全流程监管。

[1] 《详解线上线下收单业务》，http://www.mpaypass.com.cn/news/201701/05095855.html。

[2] 同上。

[3] 周元英，魏远明. 问罪第三方支付. IT Time Weekly，2010.8.5.

[4] 如上。

[5] 《央行为何担忧第三方支付备付金存管？看完这些案例你就明白了》，http://www.eeo.com.cn/2017/0114/296359.shtml。

[6] 《详解线上线下收单业务》，http://www.mpaypass.com.cn/news/201701/17091951.html。

[7] 2010年6月14日，《非金融机构支付服务管理办法》。

[8] 2017年1月，《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》。

以下为《数字金融平台客户的现状与监管研究》报告目录

 

目 录

鸣谢

研究团队

摘要

主要概念

目录

引言

1. 数字金融平台的产生、问题与未来

1.1 从互联网公司到数字金融平台

1.2 数字金融平台发展历程中的问题

1.3 数字金融平台的发展方向

2. 数字金融平台投资人分析

2.1 研究方法和实证结果

2.2 数字金融平台投资人的基本特征.

2.3 数字金融平台投资人的经济情况

2.4 数字金融平台投资人的综合能力

2.5 小结：数字金融平台投资人画像

3. 数字金融平台借款人分析

3.1 研究方法和实证结果

3.2 数字金融平台借款人的基本特征

3.3 数字金融平台借款人的经济情况

3.4 数字金融平台借款人的综合能力

3.5 小结：数字金融平台借款人的画像

4. 数字金融平台的现实作用

4.1 有助于满足低收入与低家庭资产群体的金融需求

4.2 有助于提升金融服务质量与效率，更吻合客户需求

4.3 重点服务于80后与90后的生活消费类贷款需求

4.4 培养中青年投资人的投资习惯与投资意识

5. 我国数字金融平台的监管经验与启示

5.1 我国第三方支付和互联网贷款的监管历程

5.2 我国数字金融平台的监管经验

5.3 我国数字金融平台的监管启示

THE END

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