编者按

近年来，各国政府、国内外普惠金融机构、监管机构、知名金融机构都对“客户保护”格外关注。中国人民大学中国普惠金融研究院在2018年10月16日“第四届中国普惠金融国际论坛”上正式启动“CPCP客户保护与赋能计划”，第一次提出了“重塑金融消费者权益保护机构”观点。中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）贝多广院长与中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）顾雷博士就普惠金融消费者保护机构重构原则、方式和功能与广大读者深入交流。作为中国普惠金融研究院CPCP项目后续研究成果，我们欢迎业内人士一起参与讨论，共同为我国普惠金融消费者保护机构问题进言献策。

作者简介

 

贝多广，金融学博士，中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）理事会联席主席兼院长，人大财政金融学院兼职教授、博士生导师。先后任职于国家财政部、中国证监会、中金公司、摩根大通，有近 30 年金融市场的丰富经验。早年出版《宏观金融论》、《中国资金流动分析》等专著，曾获得孙冶方经济学奖，主持过国家社会科学基金重点项目。近年开始专注我国普惠金融战略发展问题以及农村普惠金融、数字化普惠金融模式的研究。

 

顾雷，法学博士，金融学博士后，高级经济师，现任天津金融资产交易所首席经济学家，国际破产协会中国破产重整联盟副会长，中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）研究员、硕士生导师。近年来主要研究互联网金融、破产重组、普惠金融监管以及证券市场违规犯罪问题。

一、我国金融消费者保护机构的由来和现状

2008年美国次贷危机发生以后，世界各国除了加强对金融市场监管之外，也加强了对金融消费者的保护，特别是对那些金融知识不多、承担损失能力有限消费者的保护成为国际金融监管的最重要内容之一。

我国政府同样重视金融消费者权益保护工作。今年政府工作报告和全国金融工作会议都明确在实行审慎监管、防范金融风险的同时，加强对金融消费者保护，提出“把金融消费者权益保护放在更加突出位置”战略目标，大力提升金融消费者信心和安全感，促进社会公平正义，维护金融市场稳定和谐，让消费者权益保护成为金融市场永恒的话题。

过去，原“一行三会”陆续设立了金融消费权益保护内部机构，各自承担金融消费者权益保护职能，分别为中国人民银行“金融消费权益保护局”、中国银监会“银行业消费者权益保护局”、中国证监会“投资者保护局”和中国保监会“保险消费者权益保护局”，共同构成了我国 “分业监管模式”下的中央层面金融消费权益保护框架。1与此同时，我国各地的工商行政管理部门、消费者协会、金融行业协会承担着地方层面的金融消费权益保护职责。

多年来，“一行三会+四家消保机构”模式虽然积极推动金融消费者保护工作，并在中央与地方两个层面上建立了金融消费者投诉受理机制，取得了长足发展。但由于没有全国统一金融消费者权益保护机构，金融消费者投诉受理机制也无法形成统一金融消费者保护标准，特别在互联网金融业态众多的今天，P2P融资、众筹、网络贷款和信用担保使得金融服务样态发生了巨大变化，消费者与互联网金融机构之间纠纷日益增多，信访、仲裁乃至诉讼不一而足，经常发生消保机构各自为政、反应迟缓问题，现有“分业监管机构”消费者保护体系已不能完全保护金融消费者。如果继续沿用原有“一行三会+四家消保机构”既定模式，必定捉襟见肘，力不从心，难以遏制违法侵权行为，无法保护每一位金融消费者，更难以应对互联网金融市场全覆盖、高强度和大跨度的强监管要求。

注：1.今年3月份，虽然中国保监会与中国银监会重组合并，但原先中国保监会所属“保险消费者权益保护局”依然保留在中国银保监会，目前照常运行，是否撤销或与“银行业消费者保护局”合并尚不明朗。

二、建立全国统一金融消保机构的现实紧迫性

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多头消保机构并存容易引发政出多门，导致监管资源浪费。原“一行三会”消保局自成立以来，多头监管经常引发投诉扯皮、职责不清和责任推诿问题。例如，银保银证合作以后，银行销售保险、证券或基金产品，在出现法律纠纷以后，责任归属不好认定，即便分清了法律责任，由于“分业监管机构”并不具有协调与统合功能，消费者权益最后依然无法得到切实保护。多头执法、越界监管已越来越引起金融消费者担忧和不安，真可谓“九龙治水，水亦无奈”。

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多头消保纠纷解决渠道，使得金融消费者保护无法真正进入法制轨道。由于缺乏全国统一金融消费者保护操作规范，各地处理投诉流程、投诉标准和投诉时限无法一致，缺乏统一的评判标准和价值取向，很容易形成地方保护主义。

不仅如此，由于缺乏统一的处理标准和执法手段，往往收到金融消费者投诉后，大多直接转到各地被诉金融机构自行处置，甚至将金融消费者投诉纳入地方信访部门处理。例如，2015年前3个季度，中国人民银行系统2,121家分支机构共受理金融消费者投诉17,265笔，直接转办金融机构处理办结11,232笔，占投诉总量的65.06%。2 于是，对于金融机构自行处理的结果，金融消费者再没有申诉渠道，直接剥夺了再次维权的可能。而地方信访部门并非金融消费者组织，带有浓厚的行政色彩，依靠其有限的金融知识和羸弱的处罚手段，消保作用极其有限，金融消费者权益只能是再一次被忽略。

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多头消保执法容易引发金融消费者风险隐患。在分业监管体制下，多头监管容易导致对相同性质、相同类型的金融服务（产品）产生不同的执法标准，在相同的金融行业内适用宽严不一的监管尺度，容易引发监管套利，为侵害金融消费者合法权益打下伏笔，也为金融腐败埋下风险隐患。

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多头消保机制容易引发金融消费者对金融消费环境的不信任感。世界银行经济学家史蒂夫·耐克（Steve Knack）早就提出，与自然资源的禀赋相比，信任因素在决定富国和穷国的差别中显得更为重要。毫无疑问，信任是任何经济引擎运转所必需的动力。但是，有研究报告调查表明：将近一半的金融消费者对我国金融消费环境持不完全信任态度，其中保险行业金融消费者认为存在问题最多，问题指数高达61%。证券业问题指数达34.40%，银行业问题指数达17.20%、而其它金融服务机构总比数据相对较低，只有7.30%。3

究其原因，这与长期缺乏全国统一、权威的金融消费者保护机构有着直接关系。因为金融机构与金融消费者之间信息不对称、地位不对等原因，使得金融消费者的权益被侵害成为普遍现象，而金融消费者权益意识却在不断提高，两者之间的差异化现状导致了金融消费者对金融机构的信任度一直在下降。特别是随着普惠金融的全面发展，越来越多的弱势群体会获得金融服务，尤其是通过数字化形式、线上形式获得的互联网金融服务。这些弱势人群更应该受到金融消费者保护机构的重点呵护，更需要一个能够真正保护金融消费者的强力机构。

注：

2.张雯：《金融消费权益保护监管工作中存在的问题与对策》，摘自《科学与财富》2016年第18期。

3.顾美玲：《我国金融消费者权益保护体系的构建——从社会调查的视角思考》，摘自《财经界》，2013年第8期。

三、国外金融消费者保护的经验与借鉴

2008年金融危机后，世界各国深刻认识到，忽视对金融消费者的保护将直接破坏金融机构赖以发展的公众基础，危及整个金融市场稳定。为此，二十国集团、世界银行、经合组织、金融稳定委员会、金融包容联盟（AFI）等都将金融消费者保护作为一项核心工作。

2011年7月21日，时任美国总统奥巴马正式签署《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，责令美联储下设“金融消费者保护署” （Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），当金融消费者面临不公平待遇和受到金融欺诈时给予必要的保护，还把以前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的消费者权益保护职权，统一集中到新成立的金融消费者保护署（CFPB），确保美国金融消费者权益今后不受到任何侵害时，有一个强有力的金融消费者保护机构伸出。4

英国紧随其后。英国经历了2008年金融危机后，“双峰理论”理念逐渐成为金融监管的主流。52009年由英格兰银行负责全英金融系统稳定工作，将金融服务局（FSA）的金融监管职能划归英格兰银行，设立“审慎监管局”全面掌管监管事宜。2012年还成立了金融消费者保护机构——“金融市场行为监管局”（FCA），全面负责金融市场消费者权益保护事务，推进金融教育的国家战略，并为金融市场消费者提供了一个争议解决的有效方案。

日本也在金融消费者权益保护方面做了很大改进，尤其1996年日本“金融大爆炸”以后，日本在2006年制定了《金融商品交易法》，作为金融市场新的消费者权益保护的基础性法律。6 日本政府认识到，金融分业管理模式过分强调对行业以及企业的纵向垂直监管，这使得金融市场中所有金融活动、法律关系被人为地割裂开来，互不关联、各自为政的行业监管模式已不能适应国际消费者权益保护的趋势。于是，日本在“金融大爆炸”以后取消了金融分业监管模式，一改过去几十年由各自行业协会承担金融消费者保护的格局，逐渐过渡到由日本金融厅为主导，其他监管机构包括中央银行、消费者厅和财务省为辅助的统一监督和保护体制，收到了不错的效果。7

近年来，其他发展中国家也日益关注金融消费权益保护，不少国家纷纷成立了独立的金融消费者保护机构，诸如马来西亚的金融调解局（FMB）、墨西哥的国家保护金融服务者委员会（CONDUSEF）、秘鲁的金融督察专员局（FOS）等。

我国香港和台湾地区同样非常重视金融消费者保护。2012年6月19日香港成立金融纠纷调解中心，采取“先调解后仲裁”的方式便捷、有效地解决金融纠纷，得到了广大金融消费者的普遍赞同。2011年6月3日，我国台湾地区通过《金融消费者保护法》，专门建立了“金融消费争议评议中心”，其裁决相当于民事判决，具有法定约束力，专门处理金融消费者投诉案件和维权事宜。8

综合美国、英国、日本和港台地区对消费者权益保护方面的经验，最明显的一个趋势就是金融消费者保护机构归于统合，形成高度统一的金融消费者权益保护机构，为金融市场参与者提供统一、高效和专业的制度保障和司法救济。这是当今国际金融市场消费者保护的趋势，应该成为我国金融消费者保护的关注和思考的一个重点。

注：

4. 美国《消费者金融保护局》（CFPB）规定了一般权力、特定权限、州法律保留、强制执行权力、职能移交、监管改进及相应法律修改等内容，其目标是：（1）提高消费金融产品服务市场的透明、简单、公平和负责；（2）保证消费者拥有、懂得并能够利用他们需要的信息来对消费金品服务作出负责任的决策；（3）保证消费者免于滥用、不公平、欺骗和歧视；（4）保证消费金融产品服务市场公平而又有效的运行，并能有足够的空间进行可持续增长和创新；（5）确保传统的低阶层消费者和社区能够享受金融服务。最大限度地保护本国金融消费者的合法权益。

5. 金融“双峰理论”起源于英国，由1995年经济学家迈克尔•泰勒（Michael Taylor）最早提出。该理论认为，监管的目标是双重的，一是审慎监管目标，起到金融市场稳定作用；二是保护金融消费者的权益目标，起到市场规范作用。金融市场最终目的是保护金融市场参与主体的合法权益不受任何非法侵害。目前，西方主要金融大国都在采用双峰监管模式，强调金融市场消费者权益的保护。

6. 杨东：《我国金融消费者保护的统合立法体系的构建——以日本的立法经验借鉴为视角》，摘自《社会科学》，2013年第81期。

7. 何颖：《日本の金融消费者保护制度改革について》，载自《日本学刊》，2011年第1期。

8.王华庆：《完善金融消费权益保护机制》，摘自《中国金融杂志》，2012年11月19日。

四、构建全国统一金融消保机构的主要功能和现实意义

目前，长期沿用的“分业经营、分业监管”模式开始松动，监管模式正在向综合性、功能性、行为性方向靠拢。因此，我国可以借鉴美国消费者金融保护局（CFPB）、英国金融行为监管局（FCA）设立的经验，对现有四家金融消费者权益保护机构进行整合，组建全国独立的、统一的“金融消费者保护局”，为金融消费权益保护提供高效、完善的组织保障和功能保障，应该成为我国金融监管改革中最有效、最实在的任务之一。

金融消费者保护局隶属中国人民银行，是国家金融行业消费者权益保护规划、立法、管理工作，主要负责研究金融行业消费者保护发展规划，推行金融消费者保护计划，监督金融行业消费者保护实施，指导和推动一行两会的金融消费者保护工作的国家行政管理机构。

金融消费者保护局主要职责包括：

1、拟订金融消费权益保护政策法规草案和规章制度；

2、开展对银行业、保险业和证券业消费者权益保护工作的指导和协调，彻底改变金融消费者保护的多头局面和混乱状态，节约监管成本和司法成本；

3、开展监督检查并查处有关侵犯金融消费者权益的违法违规行为；

4、组织开展金融消费者教育和咨询服务；

5、加强与工商行政管理部门、消费者协会、各金融行业协会等部门协调，对金融市场和金融机构的统一监管，共同开展金融消费权益保护工作；

6、开展对外交流，参与制定国际金融消费权益保护规则和标准，加强金融消费者保护的国际合作。

我们认为，设立“金融消费者保护局”在当今中国金融市场具有极高的现实意义：

（一）有利于促进金融消费者保护法的制定和出台，构建全国统一的金融消费者法律体系。

如前所述，现有的金融法律都是在我国分业经营分业监管模式下制定的，并不反映金融消费者权益保护统一性立法思想，也不体现金融消费者权益保护法律的系统性原则。例如，目前我国金融消费权益保护法律主要由三部分构成，一是零星分布于《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等部门法律中，二是散见于《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》、《征信业管理条例》、《存款保险条例》等行政法规中，三是由原“一行三会”出台的《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》等规范性文件。这些金融法律、法规和规范性文件都侧重于金融机构的安全与效益，更多地体现国家监管理念和政策导向，往往忽视个体消费者权益保护。以《商业银行法》为例，主要保护大型商业银行的安全和利益，其出发点显然不是为保护普通个人消费者的，对客户的各种权利的保护性规定自然少之又少，取而代之的是规定对消费者个人的法律责任。而唯一的消费者保护性法律是《消费者权益保护法》，针对的是非金融市场消费者权益保护，对金融消费者权益保护性并不强。

更为关键的是，上述不同层级法律、法规、章程背后的不同机构之间很难形成一个有机协调的关系，分裂的立法格局很容易让各自金融服务规则重复和冲突，对金融消费者权益保护形成制度性障碍。因此，只有设立一个高于现有不同分业监管机构的“金融消费者保护局”，才能有效解决现有法律冲突问题，协调矛盾，切实维护金融消费者权益。

（二）有利于统一金融消费者权益的处置标准，整合金融消费者投诉与纠纷解决机制。

如前所述，人民银行、银保监会、证监会以及消费者保护协会均自行探索不同的投诉受理和纠纷解决方式，没有统筹考虑建立统一的金融消费者救济渠道。设立“金融消费者保护局”可以构建全国统一的金融消费纠纷解决机制，可以统一从中央到地方的消保投诉、审理程序和收费标准，强化金融监管部门的执行能力，化解金融监管机构与金融消费者之间的矛盾，为优化金融市场投资者权利保护的规范框架提供可靠制度保障。9

注：9.李婷：《美国金融监管和金融消费者权益保护新发展及对中国启示》，摘自《法制与经济》，2014年第1期。

（三）有助于金融消费权益保护协调机制的建立和完善。

现阶段，如何加强人民银行、银保监会、证监会和消费者保护协会之间的协调，处理跨市场、跨行业问题已成为金融市场面临的一个重大问题。毫无疑问，“金融消费者保护局”将有效解决“一行二会”、金融行业协会、消费者协会在消费者保护问题上的协调问题，对全国各地金融机构、监管部门和司法机关也能起到统筹调配作用，形成金融消费者权益保护的合力，最大限度地保护金融消费者权益。

（四）更好顺应互联网时代的金融市场格局和维权潮流。

今天，互联网金融市场的跨界服务已经成为一种十分普遍的互联网现象，这种横跨行业、产品交叉、信息重叠的创新活动也带来了系统安全性不足、代理商欺诈以及个人隐私方面的巨大风险，给金融消费者带来巨大灾难性后果。

为此，我们必须要有更强大、更高层级的消费者保护机构才能适应互联网金融时代错综复杂的局面，更有效地宏观引导和微观监督，达到从严监管的政策目标。对此，曾经担任美国商品期货交易委员会（CFTC）主席的盖瑞·詹斯勒（Gary Gensler）2016年就表示，全球金融危机后各国金融监管改革的一个主要趋势，就是设立独立的金融消费者保护机构，对市场投资者利益进行了一个相当完善的保护性制度设计，以应对日益复杂的金融产品和金融创新带来的侵害金融市场消费者权益的不利局面。10

注：10.王力为：《金融监管改革应设立消费者保护机构》，摘自《财新网》，2016年04月22日。

(五)有助于加强金融消费者权益保护的国际合作。

在金融全球化的今天，金融消费者与金融机构之间的信息不对称性提高了消费者维权成本。金融消费者保护已不是一个国家、一个行业、一个机构可以解决的问题，它必须依靠国际间监管机构的高度合作。这在客观上要求我国对金融市场全球化做出统一回应，不应该再有不同机构发出不同声音，应该由金融消费权益保护机构统一指导金融消费者保护工作，实现对国内金融机构和跨国金融机构的协调和统筹。

当然，金融消费者保护也没有一个放之四海而皆准的普世方法，不可能有简单抄袭他国模式就轻易成功的通用版本，必须探索出一条让全体金融消费者满意的路径。今天，在社会主义新时代开局之年，我们希望能在金融消费者保护方面率先改革，重塑我国金融消费者保护机构，着力解决金融市场中消费者权益保护的时代课题，时不我待，刻不容缓。